O ARTIGO 103 DO CÓDIGO DE NORMAS DO SERVIÇO NOTARIAL E REGISTRAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS: DETERMINAÇÃO DO VALOR PARA A PRÁTICA DO ATO NOTARIAL E REGISTRAL E COMBATE À SONEGAÇÃO FISCAL

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O ARTIGO 103 DO CÓDIGO DE NORMAS DO SERVIÇO NOTARIAL E REGISTRAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS: DETERMINAÇÃO DO VALOR PARA A PRÁTICA DO ATO NOTARIAL E REGISTRAL E COMBATE À SONEGAÇÃO FISCAL

 

Alexandre Scigliano Valerio[1]

Doutor em Direito Econômico pela UFMG

Oficial de Registro de Imóveis da Comarca de Taiobeiras/MG

 

 

1. 1.                  Introdução

 

No dia 18 de outubro de 2013, a Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais adotou, através do Provimento 260/CGJ/2013, o novo Código de Normas do Serviço Notarial e Registral do Estado[2]. O Código entrará em vigor no dia 10 de dezembro de 2013. Entre as várias novidades, encontra-se o artigo 103, cuja finalidade é combater a sonegação fiscal na prática dos atos notariais e registrais. O objetivo deste trabalho é explicitar os fundamentos fáticos e jurídicos que levaram à adoção do artigo, bem como orientar os notários e registradores do Estado de Minas Gerais na sua correta aplicação.

 

1. 2.                  Noções preliminares

 

O serviço notarial e registral é um serviço público estadual delegado a particulares (art. 236 da Constituição Federal).

 

Os notários e registradores são remunerados através dos emolumentos. A natureza jurídica dos emolumentos é, até hoje, controvertida, dizendo-se serem ora taxas, ora preços públicos[3].

 

Em Minas Gerais, junto com os emolumentos, cobra-se a Taxa de Fiscalização Judiciária – TFJ, devida ao Poder Judiciário Estadual pela fiscalização do serviço (art. 236, § 1º da Constituição Federal), e o RECOMPE, fundo de compensação pelos atos gratuitos no âmbito do serviço (art. 236, § 2º da CF c/c art. 8º da Lei Federal 10.169/2000). As três parcelas – emolumentos, TFJ e RECOMPE – são disciplinadas pela Lei Estadual 15.424/2004[4].

 

A base de cálculo das três parcelas é regulada no art. 10, § 3º da Lei Estadual referida. O dispositivo estabelece diversos parâmetros para a cobrança, sendo os mais comuns os três primeiros nele citados, quais sejam:

 

I - preço ou valor econômico do negócio jurídico declarado pelas partes;

II - valor do imóvel estabelecido no último lançamento efetuado pelo Município, para efeito de cobrança de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, ou pelo órgão federal competente, para efeito de cobrança de imposto sobre a propriedade territorial rural;

III - o valor do bem ou direito objeto do ato notarial ou registral utilizado para fins do recolhimento do imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição, ou do imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos;

 

1. 3.                  Fundamento fático: a situação no Estado de Minas Gerais

 

A expectativa do legislador estadual de que os Municípios avaliem de forma idônea seus imóveis não se confirma em pequenas cidades, ou seja, na quase totalidade das cidades do Estado[5]. Nelas, seus administradores, por questões políticas, preferem “não se indispor” com a população, mantendo valores de avaliação extremamente baixos, a ponto de muitas vezes poderem ser considerados irrisórios, ínfimos, simbólicos.

 

As partes aproveitam-se da situação e raramente declaram valores maiores do que os aceitos pelo Município. Quando questionadas, frequentemente alegam que “pagaram isso mesmo” e que “o imóvel é ruim”.

 

No Estado de Minas Gerais, a sonegação fiscal é bastante comum e pode chegar a mais de 90%. Ou seja, há situações onde a base de cálculo para cobrança de emolumentos, TFJ e RECOMPE não representa nem 10% do valor real do imóvel. Em total confronto com a realidade de um mercado imobiliário extremamente aquecido, valores abaixo de R$ 5 mil, chegando mesmo a R$ 1 mil ou R$ 500, podem ser vistos em inúmeras escrituras públicas.

 

A discrepância entre os valores reais e os atribuídos pelos Municípios é tão grande que, com frequência, as partes simulam a própria natureza jurídica do negócio, isto é, simulam uma compra e venda, quando na verdade há doação. Pagam, assim, uma alíquota menor e não têm seus imóveis avaliados pelo Estado, e sim pelo Município.

 

A perda de arrecadação para os cartórios (emolumentos), para o Estado de Minas Gerais (TFJ e também ITCD, como explicado) e para o RECOMPE é gigantesca. Perdem ainda o próprio Município (ITBI e ISS cobrado dos cartórios) e, também, a União (IR sobre o lucro imobiliário).

 

1. 4.                  Fundamentos jurídicos

 

4.1.            Interpretação literal e teleológica

 

O dispositivo que estabelece os parâmetros para a cobrança de emolumentos, TFJ e RECOMPE – art. 10, § 3º da Lei Estadual 15.424/2004 – contém nada menos do que DOZE incisos. O “caput” é claro ao dizer que deve prevalecer o maior valor.

 

Portanto, numa interpretação ao mesmo tempo literal e teleológica, busca o Estado cercar-se de todos os parâmetros possíveis a fim de que o ato notarial e registral seja praticado com base no valor o mais próximo do real.

 

4.2.            Responsabilidade Tributária

 

Notários e registradores são obrigados a fiscalizar o pagamento dos tributos e têm, inclusive, responsabilidade solidária por isso; é o que dispõem os artigos 134, VI do Código Tributário Nacional, 30, XI da Lei Federal 8.935/1994 (Lei dos Notários e Registradores) e 289 da Lei Federal 6.015/1973 (Lei de Registros Públicos).

 

O serviço notarial e registral é atividade plenamente vinculada por lei, não havendo nenhum espaço para discricionariedade. Em Minas Gerais, o serviço é fiscalizado pelo Juiz de Direito Diretor do Foro, pela Corregedoria-Geral de Justiça e também pela Receita Estadual. O não recolhimento ou recolhimento a menor da TFJ ou de qualquer outro tributo é punido: deve o notário e registrador recolhê-lo com correção monetária, multa e juros.

 

4.3.            Princípios da Legalidade e da Moralidade

 

O serviço notarial e registral, embora delegado a particulares, não perde a natureza de serviço público (art. 236 da CF). Dessa forma, ele é também regido pelos princípios da legalidade e da moralidade (art. 37, “caput” da CF).

 

4.4.            A subavaliação como ilícito penal e cível

 

A subavaliação de imóveis configura crime contra a ordem tributária – sonegação fiscal (art. 1º e 2º da Lei Federal 8.137/1990[6]; penas: reclusão, de dois a cinco anos, e multa; ou detenção, de seis meses a dois anos, e multa).

 

Feita em instrumento particular ou escritura pública, configura crime de falsidade ideológica (art. 299 do Código Penal[7]; penas: reclusão, de um a cinco anos, e multa, se o documento é público, e reclusão, de um a três anos, e multa, se o documento é particular).

 

A situação abre brecha, ainda, para o crime de lavagem de dinheiro (art. 1º da Lei Federal 9.613/1998[8]; penas: reclusão, de três a dez anos, e multa), cujo indício deve ser comunicado pelos notários e registradores ao órgão de inteligência do governo (Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF), sob pena de perda de delegação (art. 9º, parágrafo único, XIII e 11 da Lei Federal 9.613/1998[9]).

 

Sob o ponto de vista cível, há simulação e, portanto, nulidade dos negócios jurídicos assim celebrados, nos termos do art. 167, § 1º, II do Código Civil[10].

 

O baixo valor declarado do negócio jurídico facilita, ainda, sua caracterização como fraude contra credores (art. 158 a 165 do Código Civil[11]).

 

1. 5.                  Solução adotada: art. 103 do Código de Normas

 

O artigo vem tarde[12]. Segue o Estado de Minas Gerais o que já foi feito em pelo menos cinco outros Estados: Santa Catarina (art. 522-A e 522-B do antigo Código de Normas da CGJSC[13]; art. 502 a 504 do recém-adotado Código de Normas da CGJSC)[14], Goiás (art. 399, § 2º da Consolidação dos Atos Normativos da CGJGO)[15], Paraná (itens 10.5.1 a 10.5.8 do Código de Normas da CGJPR)[16], Maranhão (item 13.5 da Tabela XIII e item 16.27 da Tabela XVI, anexas à Lei Estadual 9.109/2009) [17] e Mato Grosso do Sul (art. 8º da Lei Estadual 3.003/2005)[18].

 

Antes de se adentrar no exame do art. 103, é relevante tecer considerações sobre o procedimento realizado perante o Fisco.

 

5.1.            Procedimento perante o Fisco

 

Seja a alienação onerosa – caso em que incide o ITBI, imposto municipal – seja a alienação gratuita – caso em que incide o ITCD, imposto estadual – o procedimento costuma ser o mesmo. Ele pode ser dividido em três etapas:

 

a)      O contribuinte declara o valor “in concreto” do bem ou negócio jurídico;

b)     O Fisco faz sua própria avaliação do bem ou negócio jurídico;

c)      O Fisco determina que contribuinte pague o imposto considerando-se a maior base de cálculo entre as duas acima.

 

É importante expor o procedimento acima para deixar claro que o Fisco Municipal depende só dele mesmo para evitar a sonegação a seu tributo.

 

O art. 103 terá grande aplicabilidade às alienações onerosas em que o Fisco Municipal não cumpre seu dever de apurar o correto, ou ao menos idôneo, valor venal. Referido artigo terá aplicabilidade duvidosa quando se tratar de alienação gratuita, uma vez que, neste caso, é o próprio Estado quem está apurando o valor venal[19]. Ressalva-se apenas a hipótese de registro de títulos antigos, para determinação do valor de mercado atual.

 

5.2.            Procedimento perante o notário ou registrador

 

Nos termos do citado art. 103, se o preço ou valor econômico do bem ou negócio jurídico inicialmente declarado pelas partes, bem como os demais parâmetros previstos em lei, estiverem em flagrante dissonância com seu valor real ou de mercado, deverá o notário ou registrador, num primeiro momento, e na qualidade de agente arrecadador de taxas, esclarecer o usuário sobre a necessidade de declarar referido valor real ou de mercado (art. 103, § 1º, I).

 

Conforme diz o dispositivo, a dissonância deve ser “flagrante”. No Estado de Santa Catarina, notários e registradores adotaram o critério de 70%, ou seja, o esclarecimento é feito caso o preço ou valor econômico do bem ou negócio jurídico inicialmente declarado pelas partes não seja, no mínimo, 70% do valor real ou de mercado. Esse critério foi inicialmente adotado em caráter informal, mas depois foi formalizado no âmbito da classe[20]. Com o recém-adotado Código de Normas daquele Estado, ele passou a ter caráter normativo (art. 504, § 2º).

 

Sendo acolhida a recomendação, o ato será praticado com base no novo valor declarado, que constará do corpo do ato (art. 103, § 1º, II). É recomendável que o notário ou registrador colha, por escrito, a nova declaração de valor[21]. A base de cálculo continua sendo, nos exatos termos do art. 10, § 3º, I da Lei Estadual 15.424/2004, um valor declarado pela parte.

 

Assim, em virtude de expressa previsão em norma adotada pelo Estado de Minas Gerais, na defesa de seu tributo, o notário ou registrador terá, na prática, uma “nova” base de cálculo, mas que, como dito, também encontra seu fundamento jurídico no dispositivo legal por último citado:

a)   O valor “in concreto” do bem ou negócio jurídico declarado pelo contribuinte (que deve ser o mesmo declarado perante o Fisco Municipal ou Estadual);

b)   O valor real ou de mercado do bem ou negócio jurídico, também declarado pelo contribuinte;

c)    O valor do bem ou negócio jurídico estabelecido pelo Fisco, Municipal ou Estadual.

 

Por ausência de previsão legal (e somente por isso), não pode o notário ou registrador, como o pode o Fisco, declarar unilateralmente o valor real ou de mercado do bem ou negócio jurídico e utilizá-lo para ato do seu ofício, sem passar pelo contraditório e pelo crivo do juiz[22]. Assim, não sendo acolhida a recomendação, o notário ou registrador, com fulcro em toda a argumentação jurídica acima expendida (interpretação literal e teleológica do art. 10, § 3º da Lei Estadual 15.424/2004, responsabilidade tributária, princípios da legalidade e da moralidade e subavaliação como ilícito penal e cível), reforçada agora com o novo dispositivo e o objetivo por ele perseguido, poderá recusar-se a praticar o ato.

 

Entendo, portanto, que o notário ou registrador deverá, primeiramente, elaborar a nota de recusa ou devolutiva, na qual se limitará a solicitar formalmente ao usuário a declaração do valor real ou de mercado do bem ou negócio jurídico[23]. Não concordando o usuário com a nota, e a seu requerimento, será instaurado procedimento administrativo de arbitramento de valor, perante o Juiz de Direito Diretor do Foro, adotadas as regras do procedimento de resolução de dúvida (art. 103, § 1º, III). A autoridade competente é o Juiz de Direito Diretor do Foro, e não o Juiz de Registros Públicos, tendo em vista que questões sobre cobrança de emolumentos devem ser dirigidas ao primeiro (art. 48 da Lei Estadual 15.424/2004). A aplicação do procedimento de resolução de dúvida é integral, incluindo, nos ofícios de registro de imóveis, de títulos e documentos e (quiçá) civil das pessoas jurídicas, a manutenção dos efeitos da prenotação (cf. art. 198, I, 203 e 296 da Lei Federal 6.015/1973; art. 125, III e 132 do Código de Normas).

 

Para a correta aplicação dos dispositivos, recomenda-se a atuação conjunta dos notários e registadores em cada Comarca. Os Oficiais de Registro de Imóveis possuem rica base de avaliações idôneas, realizadas pelos bancos (contratos de financiamento e cédulas), pela Fazenda Estadual (heranças, doações e usufrutos) e pelas Justiças Estadual e Federal (penhoras e outros atos judiciais). Índices oficiais e idôneos – tais como os preços referenciais do INCRA (hectare rural por região), o valor do metro quadrado construído constante do ARO – Aviso de Regularização de Obra (emitido pela Receita Federal para o cálculo da contribuição previdenciária nas construções) e o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, divulgado pelo IBGE[24] – podem servir de auxílio[25]. Profissionais podem e devem ser contratados para a elaboração de laudos técnicos prévios, abrangentes dos diversos tipos de imóveis da Comarca. A troca de informações entre os cartórios e os Fiscos Estadual e Municipais é, também, desejável. Em caso de instauração do procedimento administrativo, tais avaliações e índices deverão ser levados ao Juiz de Direito Diretor do Foro, que poderá, a seu critério, embasar sua decisão exclusivamente neles (art. 201 da Lei Federal 6.015/1973; art. 130 do Código de Normas)[26].

 

O art. 103, § 2º diz que “o novo valor declarado ou arbitrado será utilizado tão-somente para fins de recolhimento da TFJ e dos emolumentos”. O dispositivo deixa claro que a “nova” base de cálculo não interfere nas duas outras bases de cálculo comuns, ou seja:

 

a)      não há interferência no valor “in concreto” do bem ou negócio jurídico, conforme declarado pelas partes; regendo-se o Estado brasileiro pelos princípios do sistema capitalista (art. 1º, IV; 5º, XXII; 170, “caput”, II e IV CF), não pode o notário ou registrador afirmar que o valor “in concreto” do bem ou negócio jurídico não foi aquele declarado pelas partes, assim como não pode obrigá-las a declarar outro valor para fins cíveis; portanto, no caso do registrador, não deve ser exigida a rerratificação do título; não obstante, “na qualidade de agente arrecadador de taxas”, pode e deve o notário ou registrador exigir a declaração do valor real ou de mercado do bem ou negócio jurídico para fins exclusivamente tributários, ou seja, para fins de recolhimento dos emolumentos, TFJ e RECOMPE incidentes na prática do ato notarial ou registral;

b)     não há necessidade de (ou sentido em) “recolhimento complementar de ITBI”, uma vez que o Fisco Municipal já teve oportunidade de determinar (inclusive unilateralmente) o valor venal para o cálculo do imposto a seu cargo.

 

O novo valor declarado também não constará na Declaração de Operações Imobiliárias – DOI, uma vez que a Receita Federal solicita o “valor da operação imobiliária” ou, em sua ausência, o “valor que servir de base para o cálculo do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) ou para o cálculo do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD)” (art. 2º, § 2º da Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil 1.112/2010).

 

Vale a pena repetir: trata-se uma medida adotada pelo Estado de Minas Gerais na defesa de sua arrecadação tributária, permitindo que os atos notariais e registrais sejam praticados com base em valores minimamente razoáveis, morais e idôneos.

 

Não obstante, notários e registradores devem estar atentos a eventual prejuízo ao Fisco Federal, que não teve qualquer participação prévia ou concomitante ao negócio jurídico. Se o valor real ou de mercado do negócio jurídico, declarado pela parte, for muito discrepante do seu valor “in concreto”, também declarado pela parte, poderá estar havendo sonegação de Imposto de Renda sobre o lucro imobiliário e, quiçá, lavagem de dinheiro. Indícios de tais crimes recomendam ou impõem sua comunicação, pelo delegatário, à União (Receita Federal do Brasil e COAF)[27].

 

No mesmo caso, e apesar da ausência de previsão expressa no Código Mineiro, deve ser cogitada, também, a comunicação ao Ministério Público, o que foi expressamente previsto no recém-adotado Código de Normas do Estado de Santa Catarina (art. 504, “caput” e § 1º).

 

1. 6.                  Conclusão

 

O art. 103, embasado na forte fundamentação fática e jurídica aqui expendida, aliado às avaliações e índices acima mencionados, permitirão aos notários e registradores mineiros ter sólida posição contra a sonegação de emolumentos, Taxa de Fiscalização Judiciária e RECOMPE na prática dos atos notariais e registrais. A experiência em outros Estados revela que, após a adoção de normas semelhantes, tanto os Municípios como as partes alteraram a cultura de renúncia e sonegação fiscais. A primeira atitude, como prevê o artigo, deve ser a de orientação, educação e conscientização da parte interessada no ato notarial e registral, devendo haver o máximo de empenho nessa fase. O ideal é obter, desde o início, a declaração do verdadeiro valor do bem ou negócio jurídico. A cautela é recomendada e, diante de todos os instrumentos disponíveis, o procedimento administrativo só deve ser utilizado como exceção.

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