APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO AMBIENTAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE - REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO - PODER-DEVER DO ENTE PÚBLICO - RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO - LOTEAMENTO IRREGULAR - CONDENAÇÃO DO REQUERIDO NA REPARAÇÃO PELOS DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS - POSSIBILIDADE - CONDENAÇÃO EM DANOS MORAIS COLETIVOS - AUSÊNCIA DE PROVAS - DANOS MORAIS COLETIVOS NÃO VERIFICADOS
- Compete aos municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do parcelamento e da ocupação do solo.
- O Município deve fiscalizar os loteamentos, sendo que tem o dever de, em caso de irregularidade, promover a regularização territorial e, sendo o caso, poderá buscar eventuais reparações contra os responsáveis pela irregularidade.
- O dano moral coletivo em âmbito ambiental é verificado quando o prejuízo atinge a esfera moral de uma coletividade específica, como quando se constata a degradação do meio ambiente em que determinada coletividade vive ou se observa a queda da qualidade de vida do coletivo. Ou seja, é necessário que esse dano tenha causado prejuízos constatáveis a certas pessoas.
Apelação cível nº 1.0024.09.457084-3/001 - Comarca de Belo Horizonte - Apelante: Ministério Público do Estado de Minas Gerais - Apelados: João Fernandes Campos espólio de, repdo p/ invte Sonia Lobão Campos, e outros, Cesomar dos Santos Ferreira, Empreendimentos Imobiliários Campos Ltda., Município de Belo Horizonte - Relator: Des. Dárcio Lopardi Mendes
ACÓRDÃO
Vistos etc., acorda, em Turma, a 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em dar parcial provimento ao recurso.
Belo Horizonte, 29 de agosto de 2019. - Dárcio Lopardi Mendes - Relator.
NOTAS TAQUIGRÁFICAS
DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face da sentença de f. 402/411, proferida pelo MM. Juiz da 3ª Vara de Feitos da Fazenda Pública Municipal da Comarca de Belo Horizonte, que, nos autos da Ação Civil Pública, julgou parcialmente procedente o pedido inicial, determinando que João Fernandes Campos, Cesomar dos Santos Ferreira e Empreendimentos Imobiliários Campos Ltda., no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, procedam à regularização integral do loteamento objeto do presente feito com multa diária de 1/30 do valor estimado do loteamento até o limite de 60 dias multa pelo descumprimento; que regularizem, perante o competente Cartório de Registro de Imóveis, a transferência da propriedade do bem objeto de loteamento clandestino; e à obrigação de não fazer para que não comercializem lotes do loteamento objeto da ação até a sua regularização. Condenou os réus ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
O Ministério Público, em seu recurso, alega que a constatação de que o loteamento é clandestino desde o ano de 1993 mostra que o Município descurou de sua obrigação legal, permitindo, por negligência, o parcelamento irregular do solo, já que apenas expediu notificações sobre as irregularidades aos particulares sem adotar providências eficazes; que a inércia e o descaso afrontam o princípio constitucional da legalidade que rege toda a atividade da Administração Pública; que os documentos acostados às f. 72/148 não demonstram que o Município tenha adotado as medidas coercitivas necessárias para impedir a implantação do loteamento; que, na execução do loteamento, não há apenas interesse do empreendedor, mas, sobretudo, da coletividade; que, se o Município se omite no dever de controlar loteamentos e parcelamentos de terras, o Poder Judiciário pode compeli-lo ao cumprimento de tal dever; que a ineficiência da fiscalização efetuada pelo órgão municipal, se não foi a causadora direta do dano, foi responsável mediata, uma vez que não fez cessar a tempo as intervenções indevidas na área.
Sustenta que o laudo técnico de f. 48/58 foi apresentado como meio de prova documental para corroborar o dano ambiental ocorrido em virtude do loteamento clandestino no Bairro Mangueiras; que é explícita a ocorrência de dano ambiental, uma vez que o loteamento possui um curso dágua, bem como ocorre a projeção de rede de esgoto no curso dágua, a céu aberto, motivo de danos à natureza por poluição hídrica e danos à saúde humana; que o parecer técnico deixa claro que se trata de uma Área de Preservação Permanente; que o loteamento deu causa à supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente; que tal conduta não teria se concretizado caso houvesse uma efetiva ação fiscal do Município, visando impedir a expansão irregular da ocupação; que o dano ambiental pode se dividir, quanto à sua extensão, em dano patrimonial e extrapatrimonial; que é evidente que o parcelamento clandestino do solo, sem a realização de estudos prévios de impacto ambiental e planejamento urbanístico, causa impacto negativo na comunidade local, a qual ficou desprovida de um meio ambiente sadio para viver; que a coletividade é passível de ser indenizada pelo abalo moral.
Aduz que, na espécie, está evidenciada a relação de consumo entre os apelados, que promoveram a alienação das unidades fracionadas; que os compradores dos lotes encontram-se em situação de inferioridade e vulnerabilidade; que o loteamento clandestino produziu prejuízo financeiro e insegurança aos consumidores, que pagaram, mas não se tornaram efetivamente proprietários dos terrenos e, ainda, moram em local sem infraestrutura básica.
Com esses argumentos requer o provimento do recurso para condenar: a) o Município de Belo Horizonte, o espólio de João Fernandes Campos, Empreendimentos Imobiliários Campos Ltda. e Cesomar dos Santos Ferreira, solidariamente, a indenizar pelo dano moral ambiental coletivo; b) o espólio de João Fernandes Campos, Empreendimentos Imobiliários Campos Ltda. e Cesomar dos Santos Ferreira, solidariamente, ao pagamento de indenização aos consumidores lesados, pelos danos materiais, bem como a ressarcir, genericamente, os danos morais causados aos adquirentes dos lotes; e c) o Município de Belo Horizonte a regularizar integralmente o loteamento objeto do feito, com os equipamentos urbanos e comunitários previstos em lei, mediante apresentação do projeto de parcelamento do solo, em conjunto com os demais apelados.
Ausente o preparo, em virtude da isenção legal.
Contrarrazões às f. 428/430 e 432/437.
A douta Procuradoria de Justiça, em parecer de f. 443/445, opinou pelo provimento do recurso.
Conheço do recurso, pois presentes os requisitos de admissibilidade.
Infere-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ajuizou Ação Civil Pública contra o Município de Belo Horizonte, João Fernandes Campos, Cesomar dos Santos Ferreira e Empreendimentos Imobiliários Campos Ltda., requerendo, em síntese, que os réus promovessem a regularização do loteamento denominado ``Mangueiras, a condenação em danos materiais e morais em face dos compradores dos lotes, bem como dano moral ambiental coletivo e a condenação na obrigação de recompor o dano ambiental verificado.
Inicialmente, quanto à responsabilidade do Município de Belo Horizonte pela regularização do loteamento em questão, tenho que razão assiste ao apelante.
A Constituição da República de 1988 atribuiu ao Município, dentre outras coisas, o dever de promover melhores condições habitacionais e de saneamento básico e ainda promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, in verbis:
``Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
Art. 30. Compete aos Municípios:
III - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
É de se salientar que, se o loteamento encontrava-se irregular, caberia ao Município de Belo Horizonte a fiscalização e a exigência da execução das obras de infraestrutura, através de medidas eficazes.
A Lei Federal nº 6.766/79, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras providências, prevê:
``Art. 38. Verificado que o loteamento ou desmembramento não se acha registrado ou regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.
Art. 39. Será nula de pleno direito a cláusula de rescisão de contrato por inadimplemento do adquirente, quando o loteamento não estiver regularmente inscrito.
Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal
quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes. [...]
Como se percebe de forma clara dos dispositivos legais, o Município deve fiscalizar os loteamentos, sendo que tem o dever de, em caso de irregularidade, promover a regularização territorial e, sendo o caso, poderá buscar eventuais reparações contra os responsáveis pela irregularidade.
Nesse sentido, jurisprudência desta colenda 4ª Câmara Civel:
``Apelação cível. Ação civil pública. Regularização de loteamento. Compete ao município a normatização e fiscalização. Poder-dever. Ausência de fiscalização/interdição caracterização da omissão do ente municipal. Dever de regularização. - Compete ao Município promover o adequado ordenamento territorial (CF, art. 30, VIII), bem como a proteção do meio ambiente, em defesa de sua população e de seus bens (CF, art. 23, VI); - O parcelamento do solo em zonas urbanas depende de prévia aprovação de lei municipal, da prévia aprovação do projeto de loteamento, do registro e que o loteamento possua, no mínimo, a infraestrutura básica definida na Lei de Parcelamento do Solo (Lei nº 6.766/79); - O Município tem o poder-dever de agir com a fiscalizar e interdição da obra irregular, tendo a sua omissão como consequência a responsabilidade pela regularização de parcelamento irregular de solo. - Constatada a irregularidade do loteamento e a omissão do Município na fiscalização, regularização do loteamento é medida de rigor (Ap. Cível 1.0210.12.003498-3/001 - Rel. Des. Renato Dresch - 4ª CACIV - DJe: 4/2/2016).
O egrégio STJ firmou o posicionamento no sentido de que "a omissão do loteador em oferecer condições de habitabilidade à população urbana não exonera o Poder Público de seu poder-dever. E, se a Municipalidade fizer as obras, é claro que deverá buscar o ressarcimento junto ao empresário, a cujo patrimônio a lei mesma imputa esses custos urbanísticos, como contrapartida da mais-valia que lhe permite alcançar com a realização do loteamento (STJ - REsp 1189173/AC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em 26/10/2010, DJe de 10/11/2010).
Confira-se outro julgado do Tribunal da Cidadania:
``Processual civil. Administrativo. Recurso especial. Ação civil pública. Loteamento irregular. Município. Poder-dever. Legitimidade passiva. Art. 30, VIII, da CF, e 40 da Lei 6.766/79. Precedentes do STJ. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. - A ausência de prequestionamento do dispositivo legal tido como violado torna inadmissível o recurso especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ. - Inexiste violação do art. 535, II, do Código de Processo Civil, quando o aresto recorrido adota fundamentação suficiente para dirimir a controvérsia, sendo desnecessária a manifestação expressa sobre todos os argumentos apresentados pelos litigantes. - É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária. - Legitimidade passiva do ente municipal para figurar em ação civil pública que objetiva a regularização de loteamento irregular. - Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido (REsp 447.433/SP, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, j. em 1/6/2006, DJ 22/6/2006, p. 178).
Portanto, o Município de Belo Horizonte também é responsável pela regularização do loteamento em questão, merecendo provimento o apelo, neste ponto.
No que diz respeito à configuração do dano moral coletivo, entendo que deve ser confirmada a sentença.
Com relação à proteção do meio ambiente, evidenciada no art. 225 da Constituição da República de 1988, leciona Helly Lopes Meirelles que:
``A proteção ambiental visa à preservação da Natureza em todos os elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, diante do ímpeto predatório das nações civilizadas, que, em nome do desenvolvimento, devastam florestas, exaurem o solo, exterminam a fauna, poluem as águas e o ar.
Essa ação predatória da Natureza é universal e milenar, mas agravou-se neste século em razão do desmedido crescimento das populações e do avanço científico e tecnológico, que propiciou à Humanidade a mais completa dominação da terra, das águas e do espaço aéreo.
Viu-se, assim, o Estado moderno na contingência de preservar o meio ambiente para assegurar a sobrevivência das gerações futuras em condições satisfatórias de alimentação, saúde e bem-estar. Para tanto, criou-se um Direito novo - o Direito Ambiental - destinado ao estudo dos princípios e regras tendentes a impedir a destruição ou a degradação dos elementos da Natureza.
Pela primeira vez em nossa história política, a Constituição da República de 1988 contemplou o meio ambiente em capítulo próprio, considerando-o como bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo e defendê-lo, para as gerações presentes e futuras (art. 225) (MEIRELLES, Helly Lopes. In: Direito Administrativo Brasileiro. 24. ed. Ed. Malheiros, p. 519-520).
Assim, pode-se ver que o meio ambiente se tornou uma das maiores preocupações da sociedade, devendo ser tomadas todas as medidas para a preservação ambiental, pois os danos geram efeitos diretos na qualidade de vida da coletividade.
Nesse sentido, elucida com propriedade José Afonso da Silva:
"O problema da tutela jurídica do meio ambiente se manifesta a partir do momento em que sua degradação passa a ameaçar, não só o bem-estar, mas a qualidade da vida humana, se não a própria sobrevivência do ser humano.
[...]
A ação predatória do meio ambiente natural se manifesta de várias maneiras, quer destruindo os elementos que o compõem, como a derrubada das matas, quer contaminando-os com substâncias que alterem a qualidade, impedindo o seu uso normal, como se dá com a poluição do ar, das águas, do solo e da paisagem" (SILVA, José Afonso da. In: Direito ambiental constitucional. Ed. Melhoramentos, p. 9).
O art. 2º, § 1º, do Novo Código Florestal prevê que, in verbis:
``Art. 2º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Quanto aos danos morais coletivos em razão dos danos ambientais, no caso dos autos, por mais que a prova realizada seja suficiente para comprovar a clandestinidade do loteamento realizado pelos réus, entendo que o acervo probatório não é capaz de comprovar de forma satisfatória e pontual a extensão dos danos ao meio ambiente.
A indenização por dano extrapatrimonial coletivo é de difícil mensuração, principalmente em casos de ausência de prova específica e direcionada à medição do alcance do impacto ambiental.
A compensação pecuniária tem como obstáculo a indivisibilidade dos prejuízos ambientais e, por consequência, da sua recomposição, bem como a dificuldade de eventual quantificação, aspectos que dificultam o ressarcimento pretendido pelo Ministério Público.
No caso dos autos, não consta prova de que o loteamento irregular tenha, efetivamente, gerado algum prejuízo à coletividade.
Cumpre ressaltar que, conforme relatório juntado pelo próprio Ministério Público às f. 121/124, o loteamento não se localiza em área de preservação ambiental, não sendo especificados nos autos efetivos danos ambientais causados pelo loteamento irregular.
Ademais, não se pode confundir a reparação dos danos ambientais com compensação por danos morais coletivos, pois são institutos distintos.
A constatação de danos ao meio ambiente é suficiente para a condenação do causador do prejuízo ambiental na reparação dos danos causados. Com relação aos danos morais, tem-se que esses devem estar demonstrados. Há a necessidade de se precisar quais foram os prejuízos coletivos advindos da conduta danosa.
O dano moral coletivo em âmbito ambiental é verificado quando o prejuízo atinge a esfera moral de uma coletividade especifica, como quando se constata a degradação do meio ambiente em que determinada coletividade vive ou se observa a queda da qualidade de vida do coletivo. Ou seja, é necessário que esse dano tenha causado prejuízos constatáveis a certas pessoas.
Este Tribunal tem o entendimento tranquilo neste sentido:
``Reexame necessário. Direito ambiental. Ação civil pública. Averbação de área de reserva legal. Novo Código Florestal. Exigência mantida. Obrigatoriedade da averbação no registro de imóveis ou Inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR). Dano ambiental. Ausência de comprovação. Inexistência de dano moral. Impacto ambiental de pequena dimensão. - O novo Código Florestal apenas substituiu a averbação da área de reserva legal na matrícula do imóvel pelo registro da referida área no Cadastro Ambiental Rural (CAR) sem, contudo, extinguir a obrigatoriedade da instituição e da preservação da reserva legal, sendo certo que a edição da nova lei não acarretou em retrocesso socioambiental, por não reduzir a proteção dos direitos ambientais; - A prática de ato extrajudicial em contradição com a defesa apresentada na contestação, em razão da inscrição do imóvel no CAR - Cadastro Ambiental Rural - implica no reconhecimento implícito do pedido inicial e, consequentemente, na sua procedência; - A responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais é objetiva, de acordo com a teoria do risco integral, sendo imprescindível a comprovação do dano e o nexo causal para que surja o dever de indenizar. - O dano moral coletivo ambiental é passível de indenização mediante comprovação de prejuízos à coletividade resultantes da atividade poluidora, quando demonstrado que a atividade repercutiu além do impacto imediato e local; - Demonstrado por meio de laudo pericial que o prejuízo ao meio ambiente foi local e que não resultou em dano à coletividade, por resultar em supressão de vegetação de área que não possui proteção legal, não há fundamento para a reparação de dano moral ambiental (TJMG - Apelação Cível 1.0342.13.017529-8/002, Rel. Des. Renato Dresch, 4ª Câmara Cível, j. em 10/8/2017, p. em 16/8/2017).
``Apelação cível. Ação civil pública. Imóvel rural. Área de reserva legal. Exigência legítima. Novo Código Florestal. Licenciamento ambiental e outorga para uso de recursos hídricos. Exigência mantida. Dano moral não verificado. Sentença parcialmente reformada. - A Lei nº 12.651/2012, que instituiu o Novo Código Florestal, não eliminou a obrigação do proprietário rural de efetuar a demarcação e proteção da reserva legal. A lei não o isentou de manter tal reserva em sua propriedade, até mesmo porque se trata de obrigação que acompanha a coisa (propter rem), que se prende ao titular do direito real. - Tal obrigação, sobretudo, deve persistir, para todos os efeitos, pelo menos enquanto não houver prova do regular registro junto ao Cadastro Ambiental Rural (CAR). Isso porque, na forma do § 4º do art. 18 do Novo Código Florestal, somente o registro da reserva legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis. - A existência de um meio ambiente salubre e ecologicamente equilibrado é direito constitucionalmente protegido, porém, o reconhecimento do dano moral ambiental exige uma apreciação minuciosa da situação fática, com interpretação que, invariavelmente, leva à alteração do próprio conceito de dano moral, notadamente a sua vinculação aos direitos da personalidade e ao significado de `dor, com o fito de abranger sua incidência à coletividade (TJMG - Apelação Cível 1.0701.13.032192-3/002, Rel. Des. Armando Freire, 1ª Câmara Cível, j. em 7/2/2017, p. em 15/2/2017).
Assim, não demonstrado a contento o alegado dano coletivo, entendo que não há possibilidade de se fixar danos morais por prejuízo ambiental.
Por fim, tenho que também não merece acolhida o pedido de condenação ao pagamento de indenização por danos materiais e morais sofridos pelos compradores dos lotes.
Isso porque, da detida análise dos autos, não se vislumbram provas do efetivo prejuízo patrimonial, ou do eventual constrangimento experimentado por aqueles que adquiriram os lotes.
Como cediço, o ônus da prova incumbe ao autor, quanto ao fato constitutivo do seu direito, e ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, conforme a regra expressa do art. 373 do Código de Processo Civil.
Vê-se, pois, que na distribuição do ônus da prova, o legislador determinou que cada parte envolvida na demanda traga aos autos os pressupostos fáticos do direito que pretenda seja aplicado na prestação jurisdicional invocada.
A propósito, leciona Humberto Theodoro Júnior que:
``No processo civil, onde quase sempre predomina o princípio dispositivo, que entrega a sorte da causa à diligência ou interesse da parte, assume especial relevância a questão pertinente ao ônus da prova. Esse ônus consiste na conduta processual exigida da parte para que a verdade dos fatos por ela arrolados seja admitida pelo juiz. Não há um dever de provar, nem à parte contrária assiste o direito de exigir a prova do adversário. Há um simples ônus, de modo que o litigante assume o risco de perder a causa se não provar os fatos alegados e do qual depende a existência do direito subjetivo que pretende resguardar através da tutela jurisdicional. Isto porque, segundo máxima antiga, fato alegado e não provado é o mesmo que fato inexistente (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil, 18. ed. Ed. Forense, p. 421).
Para ilustrar o entendimento ora adotado acerca do ônus probatório, vem a calhar a lição de Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Andrade Nery, no sentido de que ``o sistema não determina quem deve fazer a prova, mas sim quem assume o risco, caso não se produza (NERY JÚNIOR, Nelson & NERY, Rosa Maria Andrade. In: Código de processo civil comentado e legislação processual civil extravagante. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 835).
Nestas condições, tenho que o Parquet não logrou êxito em comprovar os alegados danos suportados pelos compradores, não sendo possível condenar os réus ao pagamento de indenização em danos morais e materiais.
Com tais considerações, dou parcial provimento ao recurso, para condenar o Município de Belo Horizonte a promover, juntamente com os demais réus, a regularização do loteamento objeto da ação.
Votaram de acordo com o Relator os Desembargadores Ana Paula Caixeta e Renato Dresch.
Súmula - DERAM PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO.
Fonte: Diário do Judiciário Eletrônico
SERJUS