Parecer p/ 1º Turno do PL 2.442/11 - Altera dispositivos das Leis 15.424/04 e 6.763/75, que autoriza o não ajuizamento de execução fiscal, institui formas alternativas de cobrança e dá outras providências

Parecer para o 1º Turno do Projeto de Lei Nº 2.442/2011

Comissão de Constituição e Justiça

Relatório

De autoria do Governador do Estado, o Projeto de Lei nº 2.442/2011, encaminhado a esta Casa por via da Mensagem nº 109/2011, “altera dispositivos das Leis nº 15.424, de 30 de dezembro de 2004, nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975, que autoriza o não ajuizamento de execução fiscal, institui formas alternativas de cobrança e dá outras providências.”

Publicado no “Diário do Legislativo” de 19/2/2011, o projeto foi distribuído às Comissões de Constituição e Justiça e de Fiscalização Financeira e Orçamentária, nos termos do art. 188 do Regimento Interno.

Cumpre-nos, preliminarmente, examinar a proposição nos seus aspectos de juridicidade, constitucionalidade e legalidade, nos termos do art. 102, III, “a”, do mencionado Regimento.

Fundamentação

A proposição em análise visa a atingir cinco objetivos principais, a saber: 1) autoriza o não ajuizamento de execução fiscal de pequeno valor, a ser determinado em regulamento; 2) institui meios alternativos à cobrança de crédito estadual, podendo incluir o nome do devedor em cadastro de proteção ao crédito bem como promover o protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa; 3) altera a Lei nº 15.424, de 2004, para atribuir ao devedor o pagamento das despesas advindas do registro da penhora, do protesto extrajudicial de sentença judicial e de certidão de dívida ativa; 4) estende às autarquias e fundações do Estado a isenção dos emolumentos e taxas judiciárias, bem como de qualquer outra despesa, pela prática de atos notariais e de registro; 5) altera a
Lei nº 6.763, de 1975, para remitir os créditos tributários relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Comunicação e de Transporte Intermunicipal e Interestadual – ICMS – inscritos em dívida ativa até 31 de agosto de 2011, cuja execução fiscal for igual ou inferior a R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Primeiramente, cabe-nos esclarecer que esta Comissão, em sua esfera de competência, aprecia a proposição exclusivamente sob o aspecto jurídico-constitucional, cabendo a avaliação da conveniência e da oportunidade da matéria às comissões de mérito, em obediência ao Regimento Interno.

A matéria objeto do projeto de lei em questão se insere no domínio de competência legislativa estadual, conforme o disposto no inciso I do art. 24 da Constituição da República, que estabelece competência concorrente para legislar sobre direito tributário.

No que concerne à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, nada há que impeça a tramitação do projeto nesta Casa.

1) Do não ajuizamento de execução fiscal de pequeno valor e dos meios alternativos à cobrança judicial.

O art. 1º da proposição em análise autoriza a não execução judicial de crédito do Estado, de natureza tributária e não tributária, cujo valor total seja inferior a limite estabelecido em regulamento, observados os critérios de economicidade, eficiência administrativa e de custos de administração e cobrança. Além disso, dispõe que a Advocacia-Geral do Estado deverá utilizar formas alternativas de cobrança dos créditos de que trata este artigo, podendo incluir o nome do devedor no Cadastro Informativo de Inadimplência em relação à Administração Pública do Estado de Minas Gerais – Cadin- MG – ou em qualquer cadastro informativo, público ou privado, de proteção ao crédito, bem como promover o protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa. É importante ressaltar a ressalva contida no § 2º do dispositivo citado, o qual expressamente diz que as medidas acima apontadas não impedem o ajuizamento de qualquer ação de cobrança determinado por ato do Advogado-Geral do Estado.

Cumpre relembrar que é princípio assente na doutrina e jurisprudência pátrias que a execução se faz em benefício do credor, o que se conhece como o princípio da utilidade da execução. Ao mesmo tempo, toda execução deve ser econômica, vale dizer, deve realizar-se da forma que, satisfazendo o direito do credor, seja o menos prejudicial possível ao devedor. Registre-se que razões desta ordem inspiraram, no âmbito federal, a criação, por exemplo, da Lei Federal nº 11.941, de 27/5/2009, com modificações posteriores.

As medidas propostas, seja em relação ao não ajuizamento de execução fiscal de pequeno valor, seja pela instituição de meios alternativos à cobrança judicial, resguardam as duas diretrizes acima, além de atender aos princípios da eficiência, da economicidade e da responsabilidade fiscal, considerados os dados apresentados na mensagem que acompanha o projeto em análise. Com efeito, relata a mensagem que uma execução fiscal custa aos cofres do Estado cerca de R$15 mil reais. Logo, a execução de valores abaixo desse patamar representa mais ônus do que benefícios financeiros para o Estado, principalmente quando se tem em vista que o resgate conseguido, em face das dificuldades de um processo judicial, é apenas de cerca de 5%. Perde também o Estado porque a equipe de procuradores do Estado, servidores administrativos e magistrados dedicados ao trabalho de execução fiscal ficará envolvida com o desempenho de tais atividades em detrimento do exercício de atividades que poderiam representar mais retorno financeiro para o Estado. É que, de acordo com os dados da mensagem, 52,18% das execuções fiscais no Estado são inferiores a R$ 15.000,00. Esse número de execuções representa, contudo, apenas 1,12% do valor total da dívida ativa.

Em vista dos dados acima, os impactos financeiros para o Estado tendem a ser positivos. Além disso, a expressa previsão de possibilidade de ajuizamento de qualquer ação de cobrança determinado por ato do Advogado-Geral do Estado reforça a proteção
aos interesses creditícios do poder público.

Vale ressaltar que a Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, atenta a considerações daquele tipo, expressamente determina que as exigências para a concessão de renúncia de receita não se aplicam ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança (art. 14, § 3º, II).

Quanto à instituição de meios alternativos de cobrança dos créditos do Estado, não há impedimentos formais para tanto, dentro de sua esfera de competência administrativa. Tais inovações são, ademais, desejáveis, porque incorporam novas e mais eficientes possibilidades de cobrança. Citem-se, a propósito, dados mencionados na mensagem que encaminha a proposição em análise:

“Os resultados de protesto extrajudicial de certidão de dívida ativa, em termos arrecadatórios, são significativos, valendo ressaltar, por exemplo, o caso do Inmetro que de 1% (um por cento) passou a resgatar 42% (quarenta e dois por cento) de sua dívida ativa; o caso do Rio de Janeiro, que de 1% (um por cento) passou a resgatar 5% (cinco por cento) de sua dívida ativa. Consagração dos princípios da eficiência, da economicidade e da gestão fiscal responsável.”

No entanto, o § 1º do dispositivo, ao relacionar as formas alternativas de cobrança, prevê a inclusão do nome do devedor no Cadin-MG.

É necessário registrar, porém, que a inclusão de devedores no Cadin já está devidamente prevista pela Lei 14.699, de 2003, e regulamentada pelo Decreto nº 44.694, de 2007, cabendo a cada órgão ou entidade da administração pública, no âmbito de suas atribuições, promovê-la.

Portanto, o substitutivo redigido ao final deste parecer suprime a menção ao Cadin, e o aprimora do ponto de vista da técnica legislativa, de modo que a autorização para não execução judicial de determinados créditos conste de um artigo e a previsão de formas alternativas de cobrança conste de outro, por se tratar de assuntos distintos e independentes, embora relacionados.

2) Da atribuição ao devedor do pagamento das despesas advindas do registro da penhora, do protesto extrajudicial de sentença judicial e de certidão de dívida ativa.

O projeto busca, também, alterar o art. 13 da Lei nº 15.424, de 2004, cuja redação atual é a seguinte:

“Art. 13 - Os valores devidos pelo registro de penhora decorrente de ordem judicial serão pagos, na execução trabalhista, a final, pelos valores vigentes à época do pagamento.”.

Com as mudanças propostas, o dispositivo passaria a ter o seguinte teor:

“Art. 13 – Os valores devidos pelos registros de penhora, protesto extrajudicial de sentença judicial e de protesto extrajudicial de certidão de dívida ativa serão pagos, ao final, pelo devedor, de acordo com os valores vigentes à época do pagamento.”.

Cotejando-se os dois dispositivos, percebe-se que na redação proposta para o art. 13 foi suprimida a menção à execução trabalhista, de modo que o dispositivo passaria a ser aplicável, indistintamente, a qualquer registro de penhora ou de protesto decorrente de ordem judicial, em processo trabalhista ou não, praticado no interesse privado de qualquer pessoa, ainda que essa tenha condições de arcar com os emolumentos e a taxa devidos.

Neste particular, o projeto apresenta duas impropriedades, enfatizadas pela Nota Técnica nº 149/2011, da Secretaria de Estado da Fazenda. A primeira decorre do fato de que “o propósito do dispositivo, em sua redação original, sempre foi beneficiar a execução trabalhista, precisamente porque esse tipo de processo envolve, na maioria dos casos, pessoas financeiramente hipossuficientes, que não possuem meios para efetuar o pagamento dos tributos devidos pelo registro de penhora. Daí a previsão de que, nesse caso específico, os valores seriam recolhidos pelo executado ao final do processo.” Ainda quanto à matéria trabalhista, a nota técnica recomenda a necessidade
de contemplar demanda apresentada pelo Tribunal Regional do Trabalho da 3º Região por mais efetividade ao protesto de títulos judicias trabalhistas, afastando a obrigatoriedade de recolhimento prévio de emolumentos e Taxa de Fiscalização Judiciária devidos pelo registro de protesto dos referidos títulos. Justificou-se a alteração dizendo-se que a Justiça do Trabalho atua, na maioria dos casos, em feitos que envolvem pessoas em situação de dependência econômica, que não podem dispor do valor relativo aos emolumentos e à Taxa de Fiscalização Judiciária sem prejuízo do próprio sustento.

De outro lado, a notá técnica conclui que nada justifica ampliar o benefício para pessoas que dele não necessitam, em prejuízo da prestação dos serviços notariais, que somente receberiam a posteriori a remuneração pelos serviços prestados e apenas nos casos em que os devedores viessem a efetuar o pagamento de suas dívidas aos credores.

Acolhendo essas razões, o substitutivo mantém a redação original do art. 13 da Lei 15.424, de 2004, acrescida, porém, da inclusão de protestos. E faz as correções necessárias para tratar, de maneira mais coerente com a legislação específica sobre o assunto, como deve ser feita a cobrança de valores devidos na apresentação e distribuição de protesto de documentos de dívida pública, bem como estabelece quais os documentos se incluem nesse conceito.

3) Da isenção, para as autarquias e fundações do Estado, dos emolumentos e taxas judiciárias, bem como de qualquer outra despesa, pela prática de atos notariais e de registro

O projeto em análise altera a redação do art. 19 da Lei nº 15.424, de 2004, para conceder isenção, às autarquias e fundações do Estado, dos emolumentos e taxas judiciárias, bem como de qualquer outra despesa, pela prática de atos notariais e de registro.

Não há óbices formais para a tramitação da matéria. O art. 236, § 2º, da Constituição Federal determina que lei federal estabelecerá as normas gerais para a fixação dos emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro. O referido parágrafo foi regulamentado na Lei nº 10.169, de 2000, a qual dispõe, em seu art. 1º, que os Estados e o Distrito Federal fixarão o valor dos emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro. Verifica-se, pois, que o Estado de Minas Gerais possui competência para legislar sobre emolumentos e, no âmbito de sua competência, editou a Lei nº 15.424. Esta é a norma que se pretende modificar por meio do projeto de lei em exame, inexistindo óbice a que parlamentar deflagre o processo legislativo, neste caso.

Registre-se, ademais, que está consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que as custas e os emolumentos judiciais ou extrajudiciais têm caráter tributário de taxa. Cite-se, por exemplo, a decisão proferida no julgamento da ADI 3694, julgada em 20/9/2006. Sendo tributos estaduais, pode o Estado tratar das hipóteses de sua isenção, inclusive em se tratando de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro. Neste sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal, ao julgar ação ajuizada em face da Lei Federal nº 9.534, de 2007, que “a atividade que desenvolvem os titulares das serventias, mediante delegação, e a relação que estabelecem com o particular são de ordem pública. Os emolumentos são taxas remuneratórias de serviços públicos. (..) O direito do serventuário é o de perceber, integralmente, os emolumentos relativos aos serviços para os quais tenham sido fixados.” (ADC 5, julgado em 17/11/1999). Adicionalmente, sem prejuízo da análise da Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária, pode-se dizer, em análise preliminar, que os impactos da proposição serão positivos, na medida em que o Estado, em sentido amplo, passará a não desembolsar recursos correspondentes aos emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro que serão objeto de isenção.

Outro ponto a ser analisado é que, de acordo com a Constituição da República, as isenções só podem ser concedidas mediante lei específica, que regule exclusivamente a matéria ou o correspondente tributo (art. 150, § 6º). É desnecessário explicar que essa imposição constitucional expressa a preocupação do constituinte originário com a concessão indiscriminada de benefícios fiscais, resguardando o princípio da legalidade formal em matéria tributária, vale dizer, somente lei, fruto do devido processo legislativo, pode prever hipótese de isenção. Oportunas, a propósito, as observações feitas por Ricardo Alexandre:

“Não se deve dar ao citado § 6º uma interpretação tão restritiva ao ponto de considerar inconstitucional a concessão de um benefício fiscal por meio de uma lei que não trate exclusivamente de matéria tributária, pois a finalidade da restrição constitucional é impedir a inserção de benefícios fiscais em leis de conteúdo totalmente alheio àquele relativo ao benefício.” (Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2008, p. 161)

É este o sentido que a jurisprudência nacional tem acentuado quando aprecia a matéria, declarando a inconstitucionalidade de isenção tributária mediante decreto oriundo do Poder Executivo (STJ, RMS 21.942/MS, j. m 15/2/2011) ou por resolução legislativa (STJ, REsp. 723.575/MG, j. 26.06.2007).

Como o projeto em análise resguarda o princípio da legalidade formal e cuida exclusivamente de questões tributárias, atende, pois, aos objetivos resguardados pelo § 6º da Constituição da República.

4) Remissão de créditos de ICMS inscritos em dívida ativa até 31/8/2011, cuja execução fiscal for igual ou inferior a R$5.000,00.

Outra finalidade do projeto é remitir créditos de ICMS inscritos em dívida ativa até 31/8/2011, cuja execução fiscal for igual ou inferior a R$ 5.000,00.

A propósito, registre-se que a regra do art. 155, §2º, XII, “g”, da Constituição Federal, referente ao ICMS, determina que a concessão, pelos Estados, de isenções, incentivos e benefícios fiscais seja precedida de deliberação conjunta destes, o que se tem realizado por meio do Conselho de Política Fazendária – Confaz. No caso, quer o texto constitucional preservar o equilíbrio federativo e evitar que a “guerra fiscal” entre unidades federadas coloque em risco a estabilidade político-econômica do País.

Todavia, o projeto em apreço cuida de remissão de crédito de ICMS inscrito em dívida ativa, situação que demanda tratamento próprio por não implicar risco para a guerra fiscal e por favorecer o resgate das dívidas. Tendo em vista a dificuldade de recebimento dos créditos tributários inscritos em dívida ativa e o fato de que a sua desoneração estimula o seu pagamento – como ocorreu por meio das Leis nºs 14.062, de 20/11/2001, e 15.273, de 29/7/2004, em que houve o incremento na arrecadação de 380,83% no exercício de 2001 e 258,86% em 2004, comparado com o montante orçado para receita de dívida ativa nos respectivos orçamentos anuais –, “a concessão do benefício traz consigo a medida compensatória para a suposta renúncia”, conforme já conclui a Comissão de Fiscalização Financeira e Orçamentária quando da tramitação do Projeto de Lei nº 2.399/2005, que deu origem à lei de incentivo a projetos desportivos.

Registre-se, finalmente, que não se aplica aqui o disposto na Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, que preconiza a necessidade de que esse tipo de proposta esteja acompanhada de estudo técnico e das medidas compensatórias previstas no art. 14 desse diploma legal, por força da previsão contida no § 3º, II, do dispositivo.

Embora esse ponto do projeto não contenha vícios de ordem formal, do ponto de vista da técnica legislativa, o dispositivo merece, porém, reparos. Sendo norma de caráter transitório, pois que aplicável apenas aos créditos tributários inscritos em dívida ativa até 31/8/2011, o melhor é que ela conste de dispositivo autônomo.

Conclusão

Pelo exposto, concluímos pela juridicidade, constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 2.442/2011 na forma do Substitutivo nº 1, a seguir redigido.

SUBSTITUTIVO Nº 1

Altera a Lei nº 15.424, de 30 de dezembro de 2004, revoga o art. 227-A da Lei nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975, e dá outras providências.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais decreta:

Art. 1º – Os arts. 13 e 19 da Lei nº 15.424, de 30 de dezembro de 2004, passam a vigorar com a seguinte redação, ficando a lei acrescida do seguinte art. 13 -A:

“Art. 13 – Os valores devidos pelos registros de penhora e de protesto decorrente de ordem judicial serão pagos, na execução trabalhista, ao final, pelo executado, de acordo com os valores vigentes à época do pagamento.

Art. 13-A – Os valores devidos na apresentação e distribuição de documentos de dívida pública levados a protesto serão pagos exclusivamente pelo devedor no ato elisivo do protesto, ou, quando protestado o título ou documento, no ato do pedido de cancelamento do seu respectivo registro, observados os valores vigentes à época desse pedido.

§ 1º – Não serão devidos emolumentos, Taxa de Fiscalização Judiciária nem quaisquer outras despesas pela Fazenda Pública credora quando esta solicitar a desistência ou o cancelamento do protesto por remessa indevida, bem como no caso de sustação judicial.

§ 2º – Constituem documentos de dívida pública para os fins desta lei as certidões de dívida ativa – CDA – inscritas na forma da lei, as certidões de dívida previdenciária expedidas pela Justiça do Trabalho, os acórdãos dos Tribunais de Contas, as sentenças cíveis condenatórias e os demais títulos e documentos representativos de créditos públicos.

(...)

Art. 19 – Os órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional do Estado ficam isentos do pagamento de emolumentos e da Taxa de Fiscalização Judiciária, bem como de qualquer outra despesa, pela prática de atos notariais e de registro de seu interesse.”.

Art. 2º – Fica a Advocacia-Geral do Estado – AGE – autorizada a não proceder à execução judicial de crédito do Estado, de natureza tributária ou não tributária, cujo valor total seja inferior a limite estabelecido em regulamento, observados os critérios de economicidade, de eficiência administrativa e de custos de administração e cobrança.

Parágrafo único – O disposto no “caput” não impede o ajuizamento de ação de cobrança determinada por ato do Advogado-Geral do Estado.

Art. 3º – A AGE poderá promover o protesto extrajudicial de documento de dívida pública e incluir o nome do devedor em cadastro informativo, público ou privado, de proteção ao crédito.

Parágrafo único – O disposto no “caput” não impede o ajuizamento da ação de cobrança.

Art. 4º – Ficam remitidos os créditos tributários relativos ao Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS –, inscritos em dívida ativa até 31 de agosto de 2011, cuja execução fiscal for igual ou inferior a R$5.000,00 (cinco mil reais), desde que haja renúncia, por parte do executado, de honorários e despesas processuais que possam onerar o erário.

Parágrafo único – O limite previsto no “caput” levará em conta a soma dos créditos tributários de cada contribuinte inscritos em dívida ativa do Estado.

Art. 5º – Fica revogado o art. 227-A da Lei nº 6.763, de 26 de dezembro de 1975.

Art. 6º – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, 25 de outubro de 2011.
Sebastião Costa, Presidente e relator - Rosângela Reis - Bruno Siqueira

Nota de responsabilidade

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