Artigo de Tabelião e Registrador de Arinos/MG - Reserva legal

ALIENAÇÕES PARCIAIS DA PROPRIEDADE RURAL – PARCELAMENTO JURÍDICO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL                                                                       

                                                                                           *Agenor Conceição de Oliveira

DLI nº 35 - Ano 2007 - (Boletim Cartorário)

1. Estrutura do direito de propriedade

A propriedade é um direito que encerra muitos elementos ou partes. O proprietário exerce um feixe de atributos que lhe concedem as faculdades de usar, gozar, dispor e reivindicar, com certos deveres anexos de funcionalização. Consubstancia-se numa relação complexa que se estabelece entre o proprietário e a coletividade de pessoas. O direito de usar faculta ao usuário servir-se da coisa, de acordo com a sua destinação econômica, sendo-lhe concedido o direito aos frutos que a coisa produza por sua própria natureza, vedando-se, porém, a percepção dos frutos civis e dos produtos; a faculdade de gozar é realizada mediante a extração de frutos naturais (produzidos pela natureza), frutos industriais (concebidos da transformação da natureza pelo homem) e os frutos civis (valores percebidos pela utilização da coisa por outrem); a prerrogativa de dispor refere-se ao direito do proprietário alterar a própria substância da coisa, nas formas de disposição material e jurídica. A disposição material (destruição da coisa) é limitada pela função social ou sócio-ambiental da propriedade. A disposição jurídica pode ser total ou parcial. Será total quando o proprietário aliena a coisa, onerosa (venda) ou gratuitamente (doação); será parcial quando a coisa é gravada de ônus reais (usufruto, hipoteca, anticrese, etc...), e, ainda, em sentido amplo, quando o proprietário se desfaz de parte da coisa, remanescendo, em suas mãos, a outra parte; o poder de reivindicar, elemento jurídico do direito de propriedade, faculta ao proprietário excluir todos os terceiros de indevidas ingerências sobre a coisa. O direito de reivindicar é extensão do direito de seqüela, que legitima o dono a seguir a coisa e arrebatá-la de qualquer pessoa que injustamente a possua; a função sócio-ambiental é cumprida quando o proprietário concede à coisa a finalidade econômica a ela inerente, observando-se o dever, no caso de imóvel rural, de preservação da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e do patrimônio histórico e artístico, bem como o de evitar a poluição do ar e das águas.

2. Modos de aquisição da propriedade

A propriedade imóvel adquire-se pelo registro do título causal, pelo direito hereditário, pela usucapião e pela acessão. No entanto, essas não são as únicas formas de aquisição; há outras. Adquire-se, também, a propriedade imóvel pela adjudicação compulsória; pela desapropriação; pelo casamento, no regime da comunhão universal de bens, etc... Incorrerá em equívoco aquele que afirme ser a propriedade imóvel adquirida somente por aquelas quatro consagradas formas. O próprio Código Civil, no artigo 1.227, ressalva as formas de aquisição em que o registro tem efeitos meramente declaratórios ou publicitários. Com efeito, na transmissão da propriedade inter vivos, o momento da aquisição do direito real se dá com o registro no serviço registral imobiliário. O registro, nessas circunstâncias, tem natureza constitutiva do direito subjetivo de usar, gozar, dispor e reivindicar. Produz efeitos “ex nunc”, sua eficácia não retroage ao momento da formação do negócio jurídico que lhe é subjacente, embora sua validade daquele dependa. Tanto é assim que, antes do registro, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel (art. 1.245, § 1º do CC), respondendo pelas obrigações “propter rem”. Diferentemente, o registro dos modos aquisitivos da sucessão e da usucapião, tem efeitos “ex tunc”. Nestas duas categorias, o domínio relativo ao imóvel objeto do ato registral é adquirido pelo decurso da prescrição aquisitiva, na usucapião, e pela saisine, na sucessão. O registro opera, nesses casos, única e exclusivamente, o câmbio da titularidade formal e dá publicidade ao ato, pois já houvera operado a mutação da titularidade material.

3. Modos de perda da propriedade

O legislador do Código Civil, em rol meramente exemplificativo, listou cinco hipóteses de perda da propriedade: pela alienação, renúncia, abandono, perecimento da coisa e por desapropriação. Não obstante isso, existem outros modos de perda da propriedade fragmentados pelo Código. Pela ótica do proprietário relapso, por exemplo, a usucapião é modo de perda da propriedade. No casamento sob regime da comunhão universal de bens, há perdimento de parcela do patrimônio de um dos cônjuges em favor do outro. Para além destas formas de perda da propriedade, existem certas intervenções do Estado na propriedade privada que aniquilam o potencial econômico do imóvel que lhe é objeto, configurando-se, por via oblíqua, a perda da titularidade material do direito de propriedade, subsistindo, tão-somente, a titularidade formal. Nestas situações, como na instituição de reservas legais florestais, reservas biológicas, parques florestais e monumentos naturais, em que, por sua dimensão, esvazie o conteúdo do direito de propriedade, surge inexorável o dever/direito constitucional a justa indenização. O STF tem entendido que “Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessárias medidas que visem a coibir práticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Porém, esse encargo não exonera o Estado da obrigação de indenizar os proprietários, cujos imóveis venham a ser afetados em sua potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela Administração Pública. A circunstância de o Estado dispor de competência para criar reservas florestais não lhe confere, só por si – considerando-se os princípios que tutelam, em nosso sistema normativo, o direito de propriedade, a prerrogativa de subtrair-se ao pagamento de indenização compensatória ao particular, quando a atividade pública, decorrente do exercício de atribuições em tema de direito florestal, impedir ou afetar a válida exploração econômica do imóvel por seu proprietário” (RE nº 134297 – São Paulo – Relator:: Ministro Celso de Mello).

4. Reserva florestal legal – breve histórico

Embora já exista desde o Decreto nº 23.793/34, conhecido como Código Florestal de 34, a denominação reserva legal e a obrigatoriedade de sua averbação à margem do registro da propriedade, no serviço de registro de imóveis, surgiram apenas com o advento da Lei 7.803/89.

5. Conceito

O Conceito de reserva florestal legal pode ser extraído da leitura do artigo 1º, § 2º, inciso III, da lei 4.771/65 (Código Florestal), com a redação dada pela medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001, que define reserva legal como “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas”.

6. Natureza Jurídica

Indubitável é que a reserva florestal legal é forma de intervenção na propriedade privada. Decorre de normas gerais e abstratas, que se dirigem a propriedades indeterminadas. É imposta, genericamente, a todos os imóveis rurais situados nas regiões especificadas, visando a satisfazer interesses abstratamente considerados. Trata-se, obviamente, de restrição parcial, não podendo retirar do proprietário o exercício dos direitos inerentes ao domínio. Ergue-se como autêntica limitação administrativa, na medida em que é imposta unilateral e imperativamente pelo Estado, no exercício do poder de polícia, e submetida a preceitos de ordem pública.

7. Características

Reveste-se, a reserva florestal legal, das seguintes características: compulsoriedade – é medida imposta pelo Estado, com fundamento no princípio da supremacia do interesse público, não cabendo ao proprietário qualquer medida, seja administrativa, seja judicial, objetivando a afastar a incidência da restrição sobre o imóvel, salvo quando a Administração proceda com abuso de poder; generalidade – a obrigação de preservação de um núcleo mínimo ambiental, na propriedade imóvel rural, é imposta a todos os proprietários rurais. Com efeito, o preceito legal é dirigido, abstratamente, a propriedades indeter-minadas, mas determináveis no momento da sua aplicação ao caso concreto; gratuidade – por ser um encargo imposto a toda a coletividade de proprietários, afastado fica o direito de indenização. Forte na lição de Rafael Bielsa, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, p. 127), assevera que as restrições não dão direito a indenização “já que não são senão uma carga geral imposta a todas as propriedades. Trata-se, segundo se disse, de uma condição inerente ao direito de propriedade, cujo conteúdo normal se limita pelas leis”; perpetuidade – a preservação da integridade do meio ambiente, expressão constitucional de um direito fundamental, que assiste à generalidade das pessoas, incumbe ao Estado e à coletividade, em benefício das presentes e futuras gerações, logo, não pode estar limitado no tempo; inalterabilidade de sua destinação – a inalterabilidade de sua destinação decorre, logicamente, da sua perpetuidade. Não podendo, por conseguinte, haver mudança da destinação da reserva florestal legal, ainda que a propriedade-matriz seja, toda ela, vendida aos pedaços, originando-se várias unidades imobiliárias independentes. No caso de parcelamento do imóvel, a reserva florestal legal objeto da averbação no registro da propriedade-matriz, permanece intangível em sua substância, salvo raríssimas exceções previstas no próprio Código Florestal. Em verdade, esta é a interpretação possível de se extrair do artigo 16, § 8°, da Lei n° 4.771/65, com a redação dada pela Medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001, assim redigido: “A área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código”.

8. Averbação da reserva florestal legal

Sendo uma forma de manifestação da soberania interna do Estado, através de lei (Código Florestal, Lei n° 4.771/65, artigo 16, com a redação dada pela Medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001), a obrigação de preservar as florestas, nos percentuais mencionados naquele artigo do Código, existe, tão-somente, em razão da lei, que dá a publicidade e eficácia necessárias ao seu cumprimento. Posto isso, não se presta a averbação a constituir o direito difuso nela mencionado, vale ratificar que a lei (1º, § 2º, inciso III, da lei 4.771/65, que instituiu o Código Florestal, com a redação dada pela medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001) obriga, também, o posseiro rural a respeitar os percentuais de reserva florestal legal. Ancorados na lição de Narciso Orlandi Neto, Nicolau Dino de Castro e Costa Neto lecionam que “a exigência de averbação não constitui condição de existência da reserva legal florestal. Não é constitutiva, pois a reserva existe independentemente da averbação, tanto que grava também os imóveis em poder de posseiros, de pessoas que os exploram legitimamente, mas sem título de propriedade” (Nicolau Dino de Castro e Costa Neto. Proteção Jurídica do Meio Ambiente. Ed. Del Rey, p. 218). Por tais razões, o dever de preservar um núcleo mínimo ambiental, ou de recompor o ambiente florestal em caso de supressão, em um determinado imóvel rural, decorre, tão-somente, da lei. Em verdade, este dever é de natureza “propter rem”, ou seja, existe em função da propriedade da coisa. Neste sentido há decisão do STJ: “O comprador de imóvel com área já desmatada é obrigado a fazer o reflorestamento ou separar a parte destinada à reserva legal para regeneração natural” (STJ – Resp 263383/2005).

Não quer isto dizer, entretanto, que se constitui letra morta a norma contida no § 8°, do artigo 16, da Lei n° 4.771/65, com a redação dada pela Medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001, que obriga os proprietários de imóveis rurais a averbarem a reserva florestal, nos percentuais ali mencionados, à margem da matrícula do imóvel, no registro de imóveis respectivo. Convém ressaltar, que é no momento da averbação que o comando geral e abstrato contido na norma se concretiza, no sentido de delimitar no espaço a área do imóvel submetida à limitação da reserva florestal legal. Como há de se verificar, o ato de averbação é que dá publicidade à localização da reserva florestal legal, estando, por conseguinte, sujeito ao princípio da especialidade objetiva que, na sábia lição do Mestre Afrânio de Carvalho, “significa a sua descrição como corpo certo, a sua representação escrita como individualidade autônoma, com o seu modo de ser físico, que o torna inconfundível e, portanto, heterogêneo em relação a qualquer outro” (Afrânio de Carvalho. Registro de Imóveis. Ed. Forense, p. 247).

9. Especialização da reserva florestal legal

O Código Florestal (art. 16, § 4º, da Lei 4.771/65, com redação dada pela MP 2.166-67/2001), estabelece que a localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou outra instituição devidamente habilitada...”. Em Minas Gerais, este órgão ambiental é o IEF, cujos procedimentos de especialização de reserva florestal legal obedecem aos preceitos da Lei estadual n° 14.309/2002, regulamentada pelo Decreto n° 43.710/2004 que, em seu artigo 16 e § 1°, preceitua que “A reserva legal será demarcada a critério da autoridade competente, preferencialmente em terreno contínuo e com cobertura vegetal nativa. Respeitadas as peculiaridades locais e o uso econômico da propriedade, a reserva legal será demarcada em continuidade a outras áreas protegidas, evitando-se a fragmentação dos remanescentes da vegetação nativa e mantendo-se os corredores necessários ao abrigo e ao deslocamento da fauna silvestre”. A lei visa, com isso, a evitar formação de corredores longos entre as reservas, permitindo maior intercâmbio entre os indivíduos, de modo a garantir recursos de água para a fauna residente. A especialização da reserva florestal legal é obtida a partir de Termo de Responsabilidade de Averbação e Preservação de Reserva Legal, firmado perante o órgão ambiental, devidamente instruído com croqui e memorial descritivo da área, os quais, após aprovação do órgão ambiental, serão apresentados ao registro de imóveis respectivo, para averbação da especialização à margem da matrícula do imóvel a que menciona.

Como se pode notar, a averbação que em cujo teor não se delimite a área objeto da reserva florestal legal, não atende aos objetivos para os quais ela foi instituída, fazendo letra morta a norma inserta no § 8°, do artigo 16, da Lei n° 4.771/65, com a redação dada pela Medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001. Oportuno se torna dizer, ainda, que o adquirente de imóvel sobre o qual pende averbação florestal legal, cuja delimitação tenha sido omitida na matrícula, poderá, eventualmente, sofrer lesão, por desconhecimento de fato que o sistema registral tem o dever de lhe informar.

10. Parcelamento jurídico da reserva florestal legal

Cumpre observar, preliminarmente, que a inalterabilidade da destinação da reserva florestal legal, significa que, salvo raras exceções prescritas em lei, a área objeto de tal limitação fica afetada, perpetuamente, à preservação de um núcleo mínimo do ambiente florestal, que não pode ser comprometido por interesses empresariais nem ficar a depender de motivações de índole meramente econômica. Não quer isto dizer, entretanto, que é vedada a alteração da realidade jurídica da reserva florestal legal. A propriedade não é uma coisa estática. Por vezes um imóvel se desmembra em vários outros, em razão de vendas parciais, originando-se diversas matrículas. Por outras vezes as unidades imobiliárias resultantes daqueles desmembramentos voltam a se unificar, em virtude de um negócio jurídico, voltando a fundir-se aquelas matrículas. Por tais razões, ergue-se a necessidade de adequar a realidade jurídica da reserva florestal legal à realidade fática do imóvel que lhe serve de objeto. À guisa de exemplo, vejamos: A, proprietário de 500 hectares, cuja reserva seja de 100 hectares, vende a B 250 hectares. Neste caso, A deverá procurar o órgão ambiental e formular processo de parcelamento de reserva legal, originando-se, daí, duas novas averbações de 50 hectares cada uma. Se isso não for feito, será possível ocorrer que, em face de sucessivas alienações, remanesça tão-somente reserva florestal na matrícula de A. Não são poucos os proprietários rurais perplexos com tal embaraço nas matrículas de seus imóveis, causado pela inobservância do procedimento acima, o que poderia ser evitado com a devida orientação de tabeliães e registradores. É de ser relevado, que tal parcelamento ocorre, única e exclusivamente, no plano jurídico, pois a reserva florestal legal continuará intangível no plano fático.

Oportuno se torna dizer que o parcelamento da reserva florestal legal, em Minas Gerais, encontra embasamento legal no artigo 18, § 5º, do Decreto n° 43.710/2004, que regulamenta a Lei nº 14.309/2002, em cujo teor dispõe sobre política florestal e proteção à biodiversidade. Preceitua aquele artigo que: “No caso de desmembramento da propriedade, a qualquer título, a área da reserva legal será parcelada na forma e na proporção do desmembramento da área total, sendo vedada a alteração de sua destinação”.

11. Conclusão

A restrição à propriedade, na forma de reserva florestal legal, há de ser imposta numa intensidade tal que não lhe aniquile o potencial econômico, sob pena de fazer nascer para o proprietário o direito subjetivo a indenização. Com efeito, a Lei ao atribuir ao Estado o exercício da competência para criar reservas florestais legais, não lhe confere a prerrogativa de subtrair-se ao pagamento de indenização compensatória ao particular, considerando-se os princípios que tutelam, em nosso sistema normativo, o direito de propriedade.

Urge lembrar que o mesmo sistema jurídico que institui a reserva florestal legal, põe ao alcance do proprietário instrumentos bastantes a permitir que tal restrição seja menos onerosa o quanto possível. É com esse espírito que o Código Florestal (Lei 4.771/65, com a redação dada pela Medida Provisória n° 2.166-67, de 24.08.2001) e outros dispositivos legais esparsos permitem, mediante autorização do órgão ambiental a utilização da reserva legal, em regime de manejo sustentável (art. 16, § 2°); o cômputo dos plantios de árvores frutíferas, para manutenção ou compensação da reserva florestal legal nas pequenas propriedades ou posse rural familiar (art. 16, § 3°); a reserva legal em regime de condomínio (art. 16, § 11); o parcelamento e a relocação de reserva florestal legal, mediante plano aprovado pela autoridade competente (art. 16, §§ 3° e 4°, da lei n° 14.309/2002, de Minas Gerais).

Por derradeiro, mister se faz ressaltar, que as averbações das restrições, inclusive as mutações dessas averbações, emanadas do direito ambiental, no Registro de Imóveis, somente podem ser efetuadas à vista de processo formalizado perante a autoridade florestal. Não é dado ao oficial de registro de imóveis efetuar averbação, de ofício, nas matrículas originárias de alienações parciais da propriedade rural. O ato de averbação assim feito padece de grave vício e não é reconhecido pelo órgão ambiental.

12. Bibliografia

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2004.

CASTRO, Nicolau Dino de, e NETO, Costa. Proteção Jurídica do Meio Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.

CARVALHO, Afrânio de. Registro de Imóveis. Rio de Janeiro: Forense, 1982.

CHAVES, Cristiano, ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.

(*) O Autor é Tabelião e Registrador em Arinos, MG (2º Serviço Notarial, Registro de Títulos e Documentos e Tabelionato de Protesto de Títulos).

NOTA DO REDATOR DO BOLETIM CARTORÁRIO

O trabalho do articulista é objetivo e didático, notadamente no que se relaciona com a “reserva florestal” obrigatória, imposta pelo Poder Público, que sendo uma limitação ao “direito de propriedade”, inegavelmente tal limitação tem um fim social e que o articulista bem aprecia na sua exposição, tornando-a válida e útil para os integrantes da classe. Pelas ponderações contidas na exposição, entendo por válido este pensamento de Salomão que ora registro: “Bem aventurado o homem que encontrou a sabedoria e que é rico em prudência”.

Nota de responsabilidade

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