Análise econômica da gratuidade de atividades notariais e de registro no Brasil

Conheça o estudo elaborado por Tendências Consultoria Integrada, empresa de consultoria econômica e política sediada em São Paulo, que tem entre seus sócios Gustavo Loyola, que foi presidente do Banco Central do Brasil, e Mailson da Nóbrega, que foi ministro da Fazenda.

Sumário executivo

Este estudo foi elaborado para a Associação dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo (ANOREG/SP) e Associação dos Notários e Registradores do Estado do Rio de Janeiro (ANOREG/RJ), tendo por objetivo uma análise econômica das medidas que introduzem gratuidades na prestação de atividades notariais e de registro.

Por serem pouco compreendidas no País, as atividades notariais e de registro são alvo freqüente de inúmeros Projetos de Lei que objetivam instituir regras de gratuidade em sua prestação.

As atividades notariais e de registro são instituições fundamentais, reduzindo assimetrias de informação, incertezas e custos de transação referentes a contratos, constituição de direitos e demais atos jurídicos e da vida civil. Desempenham um papel primordial na oferta da segurança jurídica, indispensável à atividade econômica, bem como na harmonização das relações econômicas e na prevenção de conflitos.

No Brasil, as funções notariais e de registro são exercidas em caráter privado por delegação do Poder Público, através de concurso de provas e títulos. Os cartórios possuem autonomia administrativa e financeira, não existindo qualquer financiamento ou subvenção pública de suas atividades. Os emolumentos cobrados são estabelecidos (tabelados) por leis estaduais.

Os emolumentos devem corresponder ao custo das atividades dos cartórios e proporcionar excedente para as necessidades de investimentos das serventias e a adequada remuneração do titular. Para que a atividade seja atrativa aos potenciais interessados, é preciso que haja correspondência entre a remuneração do titular e o nível de responsabilidade e risco inerente aos atos jurídicos prestados.

O sistema notarial e de registro brasileiro é intensamente regulado e está obrigado a prover recursos para fins não relacionados às suas atividades, na forma de repasses para diversas instituições. O nível de tributação incidente na atividade é muito elevado e incide sobre pessoa física (titular da serventia), pois os cartórios não possuem personalidade jurídica.

As isenções totais e parciais das atividades notariais e de registro vão afetar a dotações orçamentárias de diversos órgãos estaduais, tais como Poderes Judiciários estaduais, Institutos de Previdência estaduais, Fundos de Assistência Judiciária, e Santa Casa de Misericórdia, que recebem repasses das atividades notariais e de registro.

A existência dos repasses e tributação excessiva contribui para as dificuldades financeiras enfrentadas pela maior parte das serventias.

O modelo de tributação da atividade, a existência dos repasses e a forma de cobrança do ITBI e ITCMD (que em geral ocorrem antes da lavratura da escritura e do registro na matrícula do imóvel, de modo que são confundidos com receita dos cartórios) têm efeitos perversos: fazem com que os custos das atividades notariais e de registro sejam mais elevados que a real remuneração dos cartórios e elevam os custos da formalização da propriedade.

As regras de gratuidade nas atividades notariais e de registro carecem de consistência econômica e possuem potenciais efeitos deletérios sobre o sistema.

Uma primeira inconsistência em relação a essas medidas decorre do enorme impacto negativo da introdução das gratuidades sobre o nível de receita dos cartórios, o que compromete a viabilidade financeira da maioria, a exemplo do ocorrido com o Registro Civil de Pessoas Naturais, já afetado pelas gratuidades.

A redução de receitas e a restrição à viabilidade financeira do sistema notarial e de registro se devem a dois fatores: (i) o elevado potencial de demanda pelas atividades notariais e de registro gratuitos, uma vez que o critério dessas medidas é basicamente a renda e existe um elevado contingente de pessoas com baixa renda no País; e (ii) a predominância de cartórios cuja receita é relativamente reduzida.

Para o público haveria uma perda devido à redução da oferta de serviços e ao aumento da insegurança jurídica dos negócios e transações realizados pela parcela mais pobre da população. O resultado seria, então, oposto ao pretendido:

- Apesar de as medidas de gratuidade reduzirem o custo direto pecuniário do registro, a redução da quantidade de cartórios elevaria de forma significativa outros componentes de custo indireto dos registros: a inviabilidade financeira e conseqüente fechamento de muitos cartórios aumentaria gastos com transportes a locais onde há cartórios (custo pecuniário), o tempo gasto nessas viagens (custo não pecuniário), e repercutiria na capilaridade do sistema e no acesso da população, especialmente a mais pobre, a esta atividade essencial;

- À medida que a gratuidade representa redução na remuneração dos serviços prestados, ela prejudica a qualidade dos serviços, que é um dos elementos determinantes da eficácia dos registros, reduzindo a segurança jurídica.

Uma falha gravíssima de algumas medidas de gratuidade é a desconsideração das diferenças socioeconômicas entre regiões, ao impor critérios de gratuidade em função da renda iguais em todo o País. A regulação setorial prevê emolumentos fixados em cada Estado justamente para atender a essas especificidades.

As referidas medidas não estão coordenadas com o marco regulatório setorial já estabelecido, representando uma ameaça recorrente a essa regulação. Como resultado, eleva-se a incerteza jurídica na atividade, o que reduz sua atratividade e desincentiva a melhora no exercício das funções notariais e de registro, particularmente a médio e longo prazo.

A gratuidade das atividades notariais e de registro transfere os custos de benefícios privados a partes que não recebem os seus benefícios.

Existe sempre um alto grau de arbitrariedade no estabelecimento das categorias de agentes que são contemplados nas medidas de gratuidade. A gratuidade das atividades notariais e de registro é arbitrária também no sentido em que outros bens e serviços ainda mais essenciais, como água, esgoto, energia, etc., não são gratuitos.

As regras de gratuidade tornam necessários mecanismos de controle por parte dos cartórios, para verificar o enquadramento dos solicitantes dos direitos. Essa burocratização envolve custos, o que prejudica não só a estrutura de custos dos cartórios, mas também a eficiência na prestação das atividades notariais e de registro, podendo haver aumento no tempo para atendimento dos usuários.

O critério de benefício em função da renda, um dos mais freqüentes nas propostas de gratuidade, dá margem a injustiças, pois tem verificação imperfeita, dadas as inúmeras dificuldades envolvidas na identificação a respeito do direito ou não aos benefícios. Há o risco de que pessoas com renda além do limite sejam contempladas.

O argumento de que a gratuidade das atividades notariais e de registro é um importante estímulo à formalização da propriedade no Brasil não é consistente. A solução desse problema demanda medidas amplas, como políticas coordenadas e que, por exemplo, solucionem problemas ligados à violação da legislação ambiental e urbanística.

A profusão de leis e propostas sobre gratuidades ou outros tipos de isenções de emolumentos de atividades notariais e de registro configura uma ameaça de deterioração da segurança jurídica para os agentes que exercem essas atividades.

As gratuidades apontadas nessas leis têm implicações sobre a qualidade das atividades notariais e de registro, a eficiência na prestação das mesmas e a própria estrutura do sistema responsável.

A Medida Provisória 459/2009, em tramitação no Congresso, repete inúmeros erros das propostas de gratuidade existentes. Por exemplo, durante a tramitação dessa MP, foi incorporada emenda que amplifica o público contemplado. Assim, apenas 6,6% das famílias pagariam o custo integral do registro da propriedade.

É curioso observar que os resultados esperados com o PMCMV por meio da MP 459/2009, na forma de aumento da atividade do setor de construção civil, devem impulsionar o desempenho de vários elos dessa cadeia: material de construção, construtoras, incorporadoras, bancos, seguradoras, etc. A nenhum desses setores a MP atribuiu ônus de qualquer tipo, mas ao sistema notarial e de registro atribuiu um custo elevadíssimo e incompatível com sua capacidade. Ao mesmo tempo lhe impôs agressivas metas de investimento sem dotação dos devidos meios econômicos. Tampouco a União reduziu os valores relativos ao pagamento do laudêmio, para a transferência de imóveis nos terrenos de marinha, ou impôs aos Municípios, como sua contrapartida na criação do PMCMV, a redução das alíquotas de ITBI.

As medidas referidas não contribuem para melhora do acesso da população às atividades notariais e de registro. Novas proposições acerca do tema devem necessariamente ter por base os elementos específicos desse setor (e da natureza dessas atividades), já contemplados num marco regulatório extenso e carente de estabilidade.

Junho/2009.

Análise econômica da gratuidade de atividades notariais e de registro no Brasil (parecer completo)

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