X Congresso Brasileiro de Direito Notarial e de Registro - A Reserva Legal e o Registro de Imóveis

CONGRESSOS

X Congresso Brasileiro de Direito Notarial e de Registro

O vice-presidente do Irib/MG e coordenador do Departamento de Registro de Imóveis da Serjus/Anoreg/MG, Francisco José Rezende dos Santos, proferiu palestra sobre A Reserva Legal e o Registro de Imóveis no dia 17/11, durante o X Congresso Brasileiro de Direito Notarial e de Registro, organizado pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil, Anoreg-BR e pela Associação dos Notários e Registradores do Paraná, Anoreg-PR, em Foz do Iguaçu.

Confira, na íntegra, a conferência.

A Reserva Legal e o Registro de Imóveis

Francisco José Rezende dos Santos *

Sobre este mesmo tema, A Reserva Legal e o Registro de Imóveis, recentemente proferi uma palestra durante o 2º Congresso Mineiro de Biodiversidade (Combio), que reuniu cerca de 3 mil pessoas, nos dias 22 a 27 de abril de 2008, em Belo Horizonte, sendo aquele congresso destinado a um público mais envolvido com a área ambiental, e interessado na efetividade dos institutos ambientais, ou seja um público que quer ver resultados, pois pouco adianta existirem os institutos ambientais, como as reservas legais, as áreas de preservação, a recomposição florestal, a preservação das nascentes, proteção aos sítios ecológicos e outros, se estes espaços territoriais especialmente protegidos não se tiverem o efeito e o comportamento a que se propõem, aliados a uma publicidade efetiva.

Senti naquele evento, como vejo também em eventos de natureza parecida, fora da área notarial e de registros públicos, a necessidade de dar conhecimento da importância, das finalidades e dos efeitos do sistema registral imobiliário.

A publicidade registral que é o procedimento de lançar ato ou fato juridicamente relevante, seja público ou privado, em livro próprio do registro, fazendo referência ao ato, fato ou ao direito, indicando o agente interessado e a sua finalidade, para tal ato ter efeitos externos e ser de conhecimento do público, é um instrumento eficiente para a efetividade das ações desejadas. Depois que se registra ou averba uma restrição, no caso em estudo de natureza ambiental, em uma matrícula de um imóvel, o atual proprietário do imóvel e seus futuros adquirentes jamais poderão alegar desconhecimento dessa situação.

A publicidade registral é instrumento destinado a prevenir a clandestinidade, ou seja, o desconhecimento de terceiros quanto a circunstância ali informada, prevenindo a fraude e impedindo as transmissões de má fé, assegurando ao proprietário do imóvel e seus futuros adquirentes o conhecimento do acontecimento e orientado a sua conduta diante de tal situação.

Entendo que a sociedade em geral, e não só o meio jurídico devem conhecer melhor o sistema registral, pois só assim teremos reconhecida a importância da nossa atividade, muitas vezes desprestigiada, mais pela falta de conhecimento da sua verdadeira função e finalidade do que por entenderem realmente que é uma atividade de menor importância.

No caso do Congresso realizado em Minas Gerais, a que me referi, o público ali presente, composto por técnicos e ambientalistas, mas leigos na área registral imobiliária, se inteirou, nem que fosse de forma incipiente, do sistema registral imobiliário e da efetividade das ações ambientais lançadas nas matrículas dos imóveis. O evento, realizado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Semad), Instituto Estadual de Florestas (IEF) e Instituto Terra Brasilis, recebeu representantes dos setores público e privado, da comunidade científica, da sociedade civil e de organizações não-governamentais e tinha como objetivo apresentar diretrizes para a implementação de Políticas de Proteção da Biodiversidade em Minas Gerais.

Aproveito a oportunidade para ressaltar o extraordinário trabalho no sentido da implantação da Reserva Legal Florestal que vem sendo desenvolvido pelo IEF – Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais, que tem a sua frente o Engenheiro agrônomo Dr. Humberto Candeias Cavalcanti, cuja presença muito nos honra este congresso.

O Instituto atua na preservação e conservação do meio ambiente e é referência no Brasil e no mundo em diversos programas dentre os quais se destacam o Programa de Prevenção e Combates a Incêndios Florestais (Previncêndio) e o Projeto de Proteção da Mata Atlântica. (Promata), É oportuno dizer que em Minas está em processo de implantação um novo programa que se chama “Bolsa Verde”, que é um programa de identificação, catalogação e preservação de nascentes de água e outras áreas protegidas e aproveito este ensejo para informar ainda que a SERJUS/ANOREG/MG está firmando protocolo com o Instituto de Florestas, envolvendo também o Ministério Público, para um grande programa de efetivação da averbação de Reserva Legal em todo o Estado de Minas Gerais.

A Reserva Legal Florestal e o Registro de Imóveis: aspectos registrais

O Registro de Imóveis pratica atos de registro e averbação de títulos e atos que digam respeito a bens imóveis.

O registro (sentido lato da palavra, referindo-se a atos de matrícula, registro e averbação) é um procedimento administrativo, no qual se praticam atos tanto vinculados quanto discricionários, amparados no princípio da legalidade, ou seja, conforme previsão legal. O procedimento registral, depois de protocolizado um título, se inicia por um ato chamado de “qualificação do título”. A qualificação é a compatibilização do documento apresentado com o seu registro de origem, o chamado no meio registral de “Registro Anterior”, com as normas legais referentes à matéria.

Quando um título é apresentado ao Cartório para registro ou averbação, conforme a natureza do direito que porta, e ainda de acordo com a natureza do ato a ser praticado pelo Serviço Registral (se ato de registro ou averbação), é feita a qualificação do título com graus diferentes de exigências.

Assim, os títulos, que representem negócios jurídicos constitutivos de direitos reais, têm um determinado tipo de qualificação; já os títulos meramente declaratórios de direitos têm outra forma de qualificação. Existem ainda títulos que são levados ao Registro de Imóveis apenas para efeitos de publicidade, sem qualquer natureza constitutiva ou declaratória de direitos reais. Estes títulos têm outro tipo de qualificação.

Se o título é de natureza constitutiva de um direito real, por exemplo, uma compra e venda de uma propriedade, uma hipoteca, uma doação ou permuta de imóvel, etc..., a qualificação é a chamada “plena” ( neste tipo de qualificação o Registrador de Imóveis verifica e afere a capacidade e legitimidade das partes, legalidade e condições do negócio, pagamentos e quitações de tributos, verifica se existem indisponibilidades legais, judiciais e contratuais, ônus e cargas que possam existir sobre o imóvel, e o princípio da continuidade deve ser obedecido, na sua vertente subjetiva e objetiva, dentre outras exigências). Tais títulos, em geral, portam direitos reais de natureza derivada, ou seja, o titular transmite os direitos que detém, na mesma quantidade e qualidade.

Um título declaratório de direitos reais como, por exemplo, uma sentença de usucapião, ou uma desapropriação judicial, títulos que têm natureza originária do direito real, recebem outro tipo de qualificação pelo Oficial do Registro de Imóveis, esta mais branda, mitigada, por não terem tais títulos a necessidade e a obrigatoriedade da sua integração à cadeia da continuidade dos registros anteriores. A partir do registros destes títulos, sem qualquer vinculação com os anteriores titulares da propriedade imobiliária, nasce o direito à disponibilidade destes imóveis pelo seu titular.

Já, por outro lado, agora adentrando dentro do assunto cujo tema é objeto desta conferência, que é a averbação da Reserva Legal, existem títulos que são levados ao Registro de Imóveis apenas para efeitos de publicidade, títulos nos quais o direito já exista, ou já existia anteriormente, e já têm a chamada eficácia jurídica, e que produzem plenamente todos os seus efeitos independentemente do registro.

Dentre tais títulos podemos citar, por exemplo, as penhoras, que são atos processuais, cujos efeitos de garantia processual já se manifestam no processo judicial quando foi efetuada a penhora, mas que são levados ao Registro de Imóveis para que se produza o efeito da publicidade, com isso prevenindo a fraude contra credores. Podemos citar ainda em outro exemplo, o Termo de Arrolamento de Bens efetuado pela União Federal, contra sujeito passivo de créditos tributários, mais ainda, o direito de preferência do arrendatário de imóvel rural ou locatário de imóvel urbano para adquirir o imóvel no caso de sua venda, ou ainda as decisões, recursos e seus efeitos judiciais, que tenham por objeto imóvel registrado, e mais uma infinidade de outros títulos ou atos. Todos estes títulos ou atos já produzem efeito por si só, independentemente do registro ou averbação que possam ser efetuados, mas são levados ao Cartório de Registro de Imóveis, para que se dê publicidade “erga omnes” dos atos nas respectivas matrículas e registros.

Alguns atos, da administração, também têm essa característica, como a declaração de localização do imóvel (se urbano ou rural), o direito de preferência emitido pela administração, a notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel urbano, previstas no Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, as declarações de áreas de zoneamento dos imóveis, comerciais, industriais e residenciais, ou urbanos e rurais, e também as restrições urbanísticas administrativas existentes sobre os imóveis urbanos ( recuo, altura, profundidade), etc....

Tais títulos devem ter uma qualificação ainda mais suave, de menos rigor, para que cumpram o papel a que foram criados e destinados. ( nas averbações destes títulos não se levam em conta ou se exigem por exemplo a capacidade do titular, pagamentos e quitações de tributos, as indisponibilidades, ônus sobre o imóvel, etc...).

Nesse último tipo de ato registral (com efeitos de mera publicidade) estão incluídos os Termos de Preservação de Florestas emitidos pelos Órgãos Ambientais, pelos quais se identificam, localizam, especificam e especializam as Áreas de Reserva Legal nos imóveis rurais.

Qual seria a natureza jurídica da Reserva Legal ?

As Áreas de Reserva Legal são figuras jurídicas criadas pelo Direito Ambiental, limitadoras da exploração plena da propriedade rural, em sua atividade extrativa ou agropastoril. São figuras jurídicas que incidem na propriedade rural como encargos particular e individual, embora revertam em benefício social e coletivo gratuito.

A limitação administrativa é uma das maneiras pelas quais o Estado, como organismo político administrativo, no uso de sua autoridade, intervém na propriedade e nas ações dos particulares.

É a limitação administrativa um estado de sujeição ou de restrição que o Poder Público impõe ao particular diretamente, ou aos bens dele, de obediência a determinadas normas, fazendo-o no exercício da sua soberania, de acordo com os princípios constitucionais que lhe são próprios, limitando o pleno direito de propriedade e intervindo em suas ações particulares.

A limitação administrativa tem características próprias. É uma imposição geral, gratuita, unilateral por parte da Administração, e de ordem pública. Tem como finalidade atender às exigências do interesse público e do bem-estar social.

É muito importante o aspecto da razoabilidade da constrição, pois se ultrapassadas as regras da moderação, hão de ser arbitrárias, portanto facilmente aniquiláveis pelos mais diversos remédios jurídicos, especialmente o mandado de segurança, podendo chegar até a decretação da ilegalidade ou da inconstitucionalidade.

Uma outra característica das limitações administrativas é que elas não geram indenização ao particular que as sofre.

A limitação administrativa é uma condicionante ao uso indiscriminado e sem limites da propriedade e deve expressar-se em forma de normas genéricas de conduta. Só as leis podem criar limitações administrativas.

As limitações administrativas, em geral, não são levadas aos Registros Imobiliários para a averbação junto às matrículas dos imóveis. É desnecessário. A lei lhes dá a publicidade e a eficácia necessárias para o seu cumprimento por todos.

O Poder Público fiscaliza o cumprimento da limitação administrativa, em decorrência do Poder de Polícia que lhe garantem os Direitos Administrativo e Constitucional, e não pela averbação de uma limitação administrativa nos Ofícios de Registro Imobiliário. Mas no caso da Reserva Legal, tendo em vista a necessidade de publicidade de tal limitação e a necessidade de uma maior eficácia da restrição, o legislador determinou a sua averbação na matrícula do imóvel no Cartório de Registro de Imóveis da sua respectiva circunscrição, por ser sem dúvida alguma, o meio mais eficiente de se dar publicidade de qualquer ato referente à propriedade imobiliária.

É importante ressaltar que a Reserva Legal não é instrumento contratual, mas sim institucional.

A Reserva é uma instituição do Direito Ambiental prevista por lei, e não depende de consentimento do proprietário do imóvel para que seja efetivada. Para o Registro de Imóveis é considerada e deve ser qualificada como ato, e não como contrato. É um ato de império, praticado pela autoridade competente, no caso Autoridade Ambiental, no uso das suas atribuições legais.

A figura jurídica da Reserva Legal, tal como está colocada na lei, por seu alcance é, sem sombra de dúvida, a mais importante e controvertida, estudada e discutida figura de limitação administrativa criada pelo Direito Ambiental, no Brasil. É motivo de grande polêmica no meio rural, pois os proprietários, além de terem uma grande parte, no mínimo 20%, da sua propriedade rural limitada quanto à sua destinação natural, seja agrícola, pecuária ou extrativista, praticamente nada recebem como compensação ou incentivo pela conservação ambiental de área de florestas nativas, como é feito nos países que são nossos principais concorrentes no mercado agrícola internacional.

Mas todos nós, sem exceção, reconhecemos a importância da Reserva Legal Ambiental e a necessidade de sua existência, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas, como nos informa a própria lei.

A averbação do termo de preservação que delimita a Reserva Legal está prevista no artigo 16 do Código Florestal, lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, com a nova redação que lhe deu a medida provisória 2.166, de 24 de agosto de 2001, que diz:

"Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo:

§ 2o A vegetação da reserva legal não pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com princípios e critérios técnicos e científicos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipóteses previstas no § 3o deste artigo, sem prejuízo das demais legislações específicas.

“§ 8º - A área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código.”

Com a recente modificação efetuada na Lei de Registros Públicos, pela lei 11.284, de 2 de março de 2006, quando foi inserido no artigo 167, II, o item 22, deu-se a obrigatoriedade dessa averbação. Tal artigo, combinado com o artigo 169 da mesma lei, que determina que: “todos os atos enumerados no art. 167 são obrigatórios e efetuar-se-ão no Cartório da situação do imóvel...” nos levam à conclusão que o “dever” de averbar a Reserva Legal antes constante do Código Florestal, agora deve ser entendido como “ estar obrigado”, quando instituída a Reserva.

Antes das diversas modificações legislativas acima citadas, a instituição da Reserva Legal tinha mais uma natureza contratual e apenas era pré-requisito para o possível desmatamento de outras áreas da propriedade rural. Agora, ou seja, nos dias atuais, temos visto uma mudança do aspecto de tal figura ambiental, que tem sido considerada, inclusive constitucionalmente, integrante do meio ambiente, reconhecida como bem de uso comum de todos, mudança esta amparada pelo clamor da necessária manutenção dos recursos naturais, que são destinados à conservação e reabilitação dos mais diversos processos ecológicos, e da biodiversidade existente nos imóveis rurais.

Estamos passando por uma mudança na concepção da Reserva Legal. De uma área onde antes apenas não se poderia fazer o chamado corte raso da vegetação existe, agora passa a ser uma área destinada a diversos procedimentos ecológicos. Além de ser meramente Reservada tem ela diversas funções.

A Reserva Legal, assim, é obrigatória em determinadas situações. Quando efetuada deverá ser obrigatoriamente levada ao Registro de Imóveis para ser averbada na matrícula do imóvel. Isso não quer dizer que a averbação da reserva legal seja pré-requisito ou uma condicionante de ingresso de títulos translativos da propriedade ou direitos reais no Registro de Imóveis.

O proprietário, este sim, não poderá praticar os atos no seu imóvel nos quais a Reserva Legal seja pré-requisito, como por exemplo, praticar atos de manejo florestal na sua propriedade e até outros previstos na lei florestal. (corte, carvão, piscicultura, areia, mineração, etc...)

Ou seja, não havendo reserva legal averbada, o proprietário não poderá praticar atos que exigem e que têm como pré-requisito a Reserva. Mas se o proprietário não vai praticar atos de interferência ambiental em seu imóvel, a averbação da Reserva Legal não pode ser obstáculo para outros atos, como por exemplo a transmissão da propriedade. E assim deve proceder o Registrador Imobiliário, não criando obstáculos onde a lei não os estabelece.

Em Minas Gerais, o Provimento nº 50, de 07/11/00, da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de Minas Gerais, pressionada pelo Ministério Público, exigia a prévia averbação da Reserva Legal na matrícula de imóveis rurais nas hipóteses de transmissão do imóvel a qualquer título, de desmembramento ou retificação de área. Hoje vigora o AVISO Nº 030/GACOR/2003 pelo qual os Oficiais de Registro de Imóveis foram informados de que estão suspensos todos os efeitos do Provimento nº 050, de 07/11/00, e do Provimento nº 092, de 19/03/03, da Corregedoria, que tratavam da "Reserva Legal". .

Mas a pressão do Ministério Público não foi arrefecida em virtude do aviso 030, e em várias comarcas do Estado, por determinação de juízes locais, a Reserva Legal continua a bloquear registros de negócios jurídicos no Registro de Imóveis.

O Decreto 6.514 de 22 de julho de 2008, do Presidente da República, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, determina que em casos de exigibilidade da Reserva Legal, e se esta deixar de ser efetuada, poderá ao interessado ser aplicada uma multa que varia de de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais) de acordo com o artigo art. 55 do citado decreto. Serve para casos onde já existe uma infração ao meio ambiente e que foi determinada como sansão administrativa a demarcação da Reserva Legal. O descumprimento desta sansão importa na multa citada, que é aplicada pelo órgão ambiental.

Diversas disposições legislativas deram extensão à Reserva Legal, por exemplo, determinando que sua averbação fosse gratuita para a pequena propriedade rural.

Ela incide sobre cada propriedade rural, sob forma percentual, em cuja área não é permitido o corte da vegetação, devendo qualquer intervenção nessa área ser autorizada pelo órgão ambiental.

Tais áreas são consideradas encargos particular e individual do proprietário do imóvel, pois obrigam à conservação da vegetação na área demarcada da Reserva Legal.

Requisitos para a averbação no Registro de Imóveis

1. As Áreas de Reserva Legal só podem ser localizadas em imóvel rural, seja público ou particular.

2. É imposta em caráter definitivo e em princípio imutável. Qualquer modificação só pode ser efetivada por determinação expressa da autoridade florestal competente.

3. Deve ser especializada no Registro Imobiliário na matrícula do imóvel rural.

4. A localização da Reserva Legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou outra instituição devidamente habilitada, e não escolhida pelo proprietário aleatoriamente em sua propriedade.

5. Havendo desmembramento ou unificação de imóveis, a Reserva permanece intocável, no lugar onde foi delimitada pela autoridade ambiental.

6. A averbação da reserva legal na pequena propriedade ou posse rural familiar é gratuita, devendo tal circunstância constar do título apresentado ao Cartório, ou comprovada tal particularidade por documentos (exemplo: declaração do ITR/INCRA).

7. Na posse, situação jurídica que não cabe registro em Registro de Imóveis, a Reserva Legal é assegurada por Termo de Ajustamento de Conduta, firmado pelo possuidor com o órgão ambiental estadual ou federal competente, com força de título executivo. Assim, nesse caso, não é averbável no Registro de Imóveis.

8. Poderá ser instituída Reserva Legal em regime de condomínio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão ambiental estadual competente e feitas as devidas averbações referentes a todos os imóveis envolvidos.

9. A averbação da Reserva poderá ser efetivada pelos proprietários, demais titulares de direitos sobre o imóvel, pelo Órgão Ambiental, IEF, ou pelo Ministério Público (o meio ambiente é de uso comum do povo – art. 225, caput, da CF), indicando apenas ao Oficial a matrícula do imóvel que será objeto da constrição.

10 – A Reserva Legal poderá ser demarcada em imóvel condominial, solicitada apenas pelo condômino, desde que este tenha posse localizada dentro da propriedade (posse pro diviso). Neste caso a Reserva será localizada dentro da área no qual detém a sua posse, e pode o Oficial do Registro, com a cautela necessária, averbar a Reserva na matrícula do imóvel, com referência e proporcional à sua cota parte.

11. Não é necessário o reconhecimento de firma no título apresentado, pois o mesmo é ato emanado da administração, formalmente título público por natureza, e em tais títulos é dispensável o reconhecimento de firmas. Não é necessário a assinatura de testemunhas. O instrumento não é contratual.

12. Não é necessário o comprovante de pagamento do Imposto Territorial Rural para a prática de tal ato.

13. Não é necessário que o Registrador Imobiliário exija do proprietário o comprovante do CCIR (Certificado de Cadastro de Imóvel Rural), expedido pelo Incra, pois o caso não se encaixa nas exigências do artigo 22, parágrafo primeiro, da lei 4.947, de 6 de abril de 1966.

14. Não é necessária a certidão de multas florestais, exigida apenas para os casos de transmissão de imóvel rural, nos termos do artigo 37 da lei 4.771, de 1º de setembro de 1965 – e Código Florestal.

15. Não é necessário estar o imóvel georreferenciado, pois o ato não se enquadra nos itens de exigência obrigatória, conforme previstos na lei 10.267/2001, que instituiu as medições geodésicas e o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR .

16. Não é necessária a apresentação de CND do INSS mesmo que a proprietária do imóvel seja pessoa jurídica.

17. Os emolumentos devidos ao Oficial de Registro de Imóveis pela averbação da reserva legal, em Minas Gerais, são reduzidos e previstos pela lei estadual 15.424, de 30 de dezembro de 2004, na Tabela 4, Nota IV, e correspondem a R$ 11,35 (onze reais e trinta e cinco centavos). Outros atos solicitados pelo interessado serão pagos à parte (certidões, arquivamentos etc.).

Conclusão

A falta de averbação da Reserva Legal não é empecilho para o exercício de outros direitos sobre a propriedade imobiliária. Diz a lei (art. 16, § 8º citado) que depois de averbada a Reserva Legal não é permitida sua alteração nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação de área.

A finalidade de se averbar a Reserva Legal Florestal é dar publicidade à Reserva, para que futuros adquirentes do imóvel rural, bem como toda a coletividade, saibam exatamente onde está localizada a Reserva Legal dentro do mesmo e a respeitem em atendimento à finalidade da lei, que a considera necessária à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas.

Mas devemos todos, nos empenhar no sentido de facilitar a averbação da Reserva Legal, e reconhecer a sua importância Ambiental, para a atual e futuras gerações.

*Francisco José Rezende dos Santos é registrador de imóveis em Belo Horizonte, MG , coordenador do Departamento de Registro de Imóveis da Serjus/Anoreg/MG, e vice-presidente do Irib/MG.

Nota de responsabilidade

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